Ce devait être une arme décisive pour soutenir le retour à l'emploi. Trois ans après son entrée en vigueur, le Revenu de solidarité active peine à prouver son efficacité. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport annuel présenté ce mardi, « le RSA 'activité' fait partie intégrante d'une prestation unique, à portée plus large, le revenu de solidarité active (RSA), généralisé par la loi du 1er décembre 2008, dont la principale originalité est d'assurer à la fois un revenu minimum garanti en cas d'inactivité et un complément de revenu à ceux qui travaillent ».

Stabilité du nombre d'allocataires

Or, ce RSA « activité » qui a été mis en ?uvre en métropole depuis le 1er juin 2009 par le réseau des caisses d'allocations familiales (CAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA) puis étendu aux départements d'outre-mer le 1er janvier 2011 (2012 pour Mayotte) devait bénéficier à 1,4 million de personnes - soit 9 % des ménages - selon les estimations réalisées avant ces dates. Or, le nombre de ses bénéficiaires s'établissait à 477.971 au 31 décembre 2011.

Hors départements d'outre-mer, dans lesquels on recensait environ 19.000 allocataires fin 2011, les effectifs sont restés stables depuis le milieu de l'année 2010 et aucune augmentation significative n'est anticipée pour les 18 prochains mois. Dans le même temps, le nombre des bénéficiaires du RSA « socle » seul a continué à progresser pour atteindre près de 1,2 million fin 2011. En l'absence de toute activité, le RSA « socle » est un revenu minimum établi sur la base d'un barème révisé chaque année. Il s'élève à 475 euros par mois pour une personne seule en 2012. « Cette stabilisation de la composante « activité », intervenue très tôt après le début de sa mise en place, est analysée comme un phénomène anormal pour une prestation nouvelle », estime la Cour.

Un manque d'information ?

Deux causes sont évoquées : un manque d'information sur ce dispositif et une réticence de la part de la population potentiellement bénéficiaire à demander une allocation ressentie comme stigmatisante. « Pour les travailleurs qui occupent plus fréquemment des emplois, fussent-ils précaires, le RSA « activité », qui est compris comme le successeur du RMI, peut paraître stigmatisant et les démarches pour l'obtenir particulièrement intrusives. Ces personnes tiennent à se démarquer des bénéficiaires du RSA « socle » qui ne travaillent pas. Dès lors, se pose la question de la pertinence d'une prestation unique s'adressant à deux catégories de bénéficiaires, ceux plus ou moins durablement insérés dans l'emploi et ceux qui en sont privés, la première manifestant clairement le souhait de se démarquer de la seconde », explique le rapport.

Autre cause de ce faible succès : la complexité des démarches pour une allocation jugée insuffisante. La multiplicité de services instructeurs (caisses d'allocations familiales, mutualités sociales agricoles, agences de Pôle emploi, services du département, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, parfois
certaines associations habilitées à recevoir les demandes), les contraintes de la déclaration trimestrielle de revenu, le caractère jugé imprévisible de la prestation sont en effet pointés du doigt. Enfin, la Cour explique ce relatif désintérêt par le nombre élevé de dispositifs analogues d'incitation de retour à l'emploi, notamment l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et la prime pour l'emploi (PPE).

De nombreuses recommandations

Dans ce contexte, et compte tenu de l'efficacité très relative du dispositif sur le retour à l'emploi et la lutte contre la pauvreté constatés par la Cour, celle-ci recommande notamment d'engager sans délai une étude sur l'articulation entre RSA « activité » et PPE, en organisant la complémentarité entre une prestation sociale (le RSA) incitant les inactifs à prendre ou reprendre une activité et une mesure fiscale (la PPE) bénéficiant aux actifs aux revenus modestes pour favoriser leur maintien dans l'emploi.

Il est aussi recommandé de supprimer la période de cumul intégral entre RSA « socle » et revenus d'activité, de veiller à éviter les effets de seuil et les situations de perte de revenu lors de la reprise d'activité en articulant davantage prestations sociales et dispositifs incitatifs et en poursuivant la réforme des droits connexes, qu'il s'agisse de ceux de l'État ou de ceux des collectivités locales. La cour suggère aussi de replacer l'accompagnement social et professionnel au centre du dispositif et d'entreprendre, à cet effet, une réforme de l'aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE) sur la base de l'évaluation qui doit être conduite dès 2013.