De Sully à la TVA : la longue histoire des réformes fiscales en France

Par Romaric Godin  |   |  1891  mots
Maximilien de Béthune, duc de Sully, tenta de mener une réforme fiscale d'envergure. (Crédits : DR)
La réforme fiscale en France est un processus lent, difficile et souvent inachevé. Petit tour d'horizon.

Sully et sa Paulette

Lorsque Henri IV parvient, vers 1594, a imposé son pouvoir en France et à mettre fin aux guerres de religions qui déchiraient le pays depuis 1562, les finances de l'Etat sont catastrophiques.

La Couronne, aux abois durant ces trente années, a concédé des avantages fiscaux aux Grands pour s'assurer d'un soutien qui n'était jamais que temporaire. Il a fallu dépenser des sommes considérables pour acheter des troupes de mercenaires qui ont dévasté les campagnes françaises et réduit d'autant les rentrées fiscales.

La Monarchie a donc dû emprunter massivement à l'étranger. Le service de la dette engloutit l'essentiel du budget. La banqueroute semble inévitable.

Le nouveau roi charge un de ses plus fidèles appuis, un noble protestant, Maximilien de Béthune, de redresser la situation. Sa première tâche est certes d'organiser la banqueroute en faisant une revue des créances et en imposant une diminution de celles-ci.

Mais celui qui sera bientôt fait duc de Sully par le premier Bourbon sait aussi qu'on ne pourra rien faire sans remettre de l'ordre dans les recettes. Il décide donc de rationaliser les impôts levés par le roi et d'en élargir l'assiette. Une série de nouvelle taxe est créée. La plus célèbre, c'est la Paulette, une taxe annuelle payée par les officiers royaux pour l'hérédité de leur charge. Un impôt qui mit près de deux ans à voir le jour et qui fut très mal accepté par la noblesse de robe qui voit sa contribution au budget de l'Etat s'envoler. En 1614, les Etats généraux demandent la suppression de la Paulette.

En vain, il est devenu essentiel aux recettes de l'Etat. Mais l'impopularité de cette réforme de Sully ne s'est jamais démentie. En 1648, lorsque Mazarin entend alourdir la Paulette, les Parlements s'embrasent. C'est la fronde, une guerre civile qui durera quatre ans et mettra en danger le gouvernement royal.

La Constituante et les Quatre Contributions

Progressivement, l'œuvre de Sully va se perdre. Les guerres de Louis XIV et de Louis XV ruinent la France. En 1707, Vauban, inspiré par la démarche de Sully, propose la création d'un impôt royal unique universel, le dixième, censé frapper un dixième de l'ensemble des fortunes et remplacer les impôts existants. Le Dixième est adopté, mais il est « temporaire » jusqu'en 1749 et les autres impôts demeurent. Certains ordres du royaume, comme le clergé en sont exemptés.

C'est le début d'une série de réformes avortées pour rendre le système fiscal de l'ancien régime plus juste et plus efficace. Sous Louis XVI, les échecs se succèdent et emportent les ministres : Turgot, Necker, Calonne, Loménie de Brienne doivent jeter l'éponge sous la pression des privilégiés défendus par les parlements.

Le système fiscal est alors d'une effroyable complexité. Aux taxes et impôts levés par l'Etat, toujours plus nombreuses depuis un quart de siècle, s'ajoutent celles levées par le clergé et les Villes, ainsi que les droits féodaux ancestraux. Selon qu'elles sont pays d'Etat ou pays d'élection, les provinces ont des impositions différentes. Alors que les finances publiques sont à l'agonie, le système apparaît également fort injuste.

Le clergé ne paye pratiquement pas de charges et versent des « dons ». La noblesse n'en paie que quelques-uns. En 1789, le roi et Necker espèrent arracher la grande réforme fiscale aux Etats Généraux.

On sait que l'affaire tournera mal. Le Tiers se proclame le 21 juin 1789 « Assemblée nationale » et devient bientôt « constituante. » Le 4 août, les privilégiés renoncent (mais pas gratuitement) à leurs privilèges et droits féodaux. le système fiscal français est alors entièrement refondu. Le fatras fiscal d'ancien régime est remplacé par trois « contributions », terme plus citoyen que le très monarchique « impôt. »

Ces trois contributions s'imposent sans distinction de classes ou d'Etat à tous les citoyens français concernés. Il s'agit de la Mobilière, qui frappe la fortune non terrienne, de la Foncière qui frappe la propriété et de la Patente, payée par les commerces. Toutes les taxes indirectes sont abolies.

La grande réforme fiscale met bien du temps à se mettre en place. L'établissement des rôles est confié aux communes, nouvellement créée sur le modèle des anciennes paroisses. Mais la tâche est trop lourde pour des administrations locales embryonnaires. L'impôt ne rentre pas, les rôles tardent à être établis.

La guerre civile de 1793-95 rend l'affaire encore plus complexe. En 1797, les impôts des quatre dernières années ne sont pas encore entrés dans les caisses de l'Etat. Pour pallier à ces difficultés, les gouvernements révolutionnaires auront recours à des mesures d'urgence : l'impression massive d'assignats et « l'emprunt forcé. » Mais il faut aller plus loin.

Les « droits réunis »

En septembre 1797, le Directoire, qui a brûlé publiquement la planche à billets en février 1796, ne peut plus faire face. Il annule de facto deux tiers de sa dette. Cette « Banqueroute des deux tiers » va s'accompagner d'un aménagement considérable de la grande réforme fiscale de 1789-90.

Une quatrième contribution est créée, sur les « Portes et Fenêtres », sorte d'impôt sur la fortune de l'époque qui ne sera abolie qu'en 1926. Surtout, on réintroduit l'imposition indirecte : des taxes frappent à nouveau le tabac, le sel, l'alcool etc. L'octroi est rétabli.

Napoléon, qui s'empare du pouvoir deux ans plus tard, rassemble ces nouvelles taxes sous le vocable de « droits réunis. » Il créé une administration chargée de les recouvrir. Ces taxes deviennent rapidement très lourdes, mais aussi très nécessaires au budget. En 1814, un des principaux griefs des Français contre l'Empereur sont ces « droits réunis. »

Des pamphlets demandant leur annulation circulent un peu partout dans le pays. Louis XVIII qui veut s'imposer à l'Europe comme le souverain légitime de la France promet leur suppression pour obtenir le soutien de ses futurs sujets.

Mais une fois au pouvoir, il doit renoncer à cette promesse un peu trop hardie. Une véritable révolte fiscale s'organise et explique aussi que bien peu de Français ne défende les Bourbons lorsque Napoléon revient de l'Ile d'Elbe.

Reste que les « droits réunis » qui deviendront « droits indirects » sont désormais un des piliers de la fiscalité française. Plus aucun gouvernement ne proposera leur abolition. Mieux même, en cas de besoin, ce sont eux que l'on alourdira. A la fin du 19ème siècle, ils représentent l'essentiel des rentrées fiscales de l'Etat. Les « quatre vieilles » contributions, qui n'ont guère changé depuis la révolution, ont un rendement très faible.

L'ennui, c'est que ces taxes sur la consommation sont de plus en plus perçues comme injustes, car elles frappent également riches et pauvres. Une nouvelle réforme fiscale s'impose.

La pénible et longue naissance de l'impôt sur le revenu

Après la guerre de 1870 et l'écrasement de la Commune, la France doit à nouveau faire face à une situation financière désespérée. L'Allemagne réclame 5 milliards de francs or à titre de réparation de guerre. Le chef du pouvoir exécutif, bientôt président de la République Adolphe Thiers doit non seulement lancé un emprunt de grande envergure, mais aussi assurer des recettes fiscales suffisantes pour couvrir les arrérages, les paiements réguliers de cette nouvelle rente.

L'idée d'un impôt sur le revenu émerge alors. L'idée n'est pas nouvelle. C'est une revendication de la gauche qui avait déjà été avancée après la révolution de 1848. Son modèle, c'est l'income tax britannique, mise en place temporairement de 1799 à 1816. Mais cet impôt est, pour la bourgeoisie française incarnée par Adolphe Thiers, une hérésie fiscale.

D'abord, parce que, progressif, il viserait à « égaliser » les fortunes et ainsi à frapper les revenus « honnêtement gagnés » pour favoriser les plus pauvres. Il serait alors le terreau de l'oisiveté et du découragement des plus actifs. Mais surtout parce qu'il suppose une mise à plat de toutes les fortunes. « L'impôt sur le revenu, explique Thiers devant la chambre, c'est l'inquisition sur les fortunes. » Le projet est enterré.

Il reviendra à l'ordre du jour à la fin du siècle, notamment avec l'adoption en 1891 d'un impôt de ce type en Allemagne. En 1909, Joseph Caillaux, plus soucieux d'efficacité que de justice, propose une vaste réforme : la mise en place d'un double impôt sur le revenu (sur l'ensemble des revenus, puis sur chaque classe de revenus) pour remplacer les « quatre vieilles » contributions.

Le projet échoue au Sénat et vaut à Caillaux l'inimitié de la droite. En 1914, Le Figaro lancera une campagne de presse contre lui qui se terminera dans le sang. Madame Caillaux assassine dans son bureau le directeur du quotidien, Gaston Calmette.

Mais au même moment, la poussée à gauche aux élections législatives conduit à l'adoption, le 15 juillet 1914 de la première loi sur l'impôt sur le revenu qui créé la première partie de cet impôt. Trois ans plus tard, la deuxième partie, dite cédulaire, concernant les classes de revenus, est votée.

Mais l'application du nouvel impôt est très lente. La droite bloque encore. En 1924, sa mise en place intégrale est une des revendications du « Cartel des Gauches » qui l'emporte. Finalement, nécessité fera loi.

Devant les problèmes budgétaires, la droite finit par adopter l'impôt sur le revenu. Cette grande réforme fiscale aura mis près de 10 ans à voir le jour. Elle sera complétée en 1948 par une nouvelle réforme qui créée l'impôt sur le revenu tel qu'on le connaît aujourd'hui.

Quatorze ans pour une TVA

Hérités des droits réunis, les taxes indirectes restent lourdes en France. Alors que le pays est en pleine reconstruction et connaît une croissance forte, l'Etat s'inquiète de l'effet « en cascade » des impôts indirects qui revient à taxer plusieurs fois le même produit à différents stades de sa fabrication.

Pour alléger et simplifier le tout, un polytechnicien, Maurice Lauré propose de créer un seul impôt frappant les produits lors de leur vente finale : la taxe sur la valeur ajoutée, ou TVA.

Le principe de la TVA est adopté en 1954 dans une ambiance marquée par le mécontentement fiscal des petits commerçants, menée par Pierre Poujade. Ils y voient une charge supplémentaire et un coup de pouce donné aux « gros » au détriment des « petits. »

Mais la révolte Poujade ne parvient pas à bloquer la réforme fiscale. Mais le chantier qui commence alors mettra 14 ans à s'achever afin de fusionner progressivement les anciens droits indirects

Le principe fera cependant florès et sera à partir de la fin des années 1960 adopté dans la plupart des pays occidentaux. En France, la TVA et ses trois taux, est le pilier des recettes de l'Etat et s'est aussi un des leviers le plus souvent utilisé pour réduire le déficit ou financer de grands projets.