Depuis le soir des élections européennes, l'Europe semble divisée en deux. D'un côté, les méchants, les affreux, souvent des chefs d'Etats ou de gouvernements qui sont prêts à fouler aux pieds « les choix démocratiques » du peuple souverain de l'Union européenne en refusant à Jean-Claude Juncker. De l'autre, les bons, les gentils, ceux qui exigent de voir l'ancien Premier ministre luxembourgeois à la présidence de la Commission afin de respecter la volonté du « peuple européen. » Tout semble désormais se réduire à ce combat. Mais, évidemment, ce n'est pas si simple.
Les changements du traité de Lisbonne
L'argument « démocratique » des seconds est en effet particulièrement fragile. Pour plusieurs raisons. La première, c'est qu'elle ne repose sur aucun fondement institutionnel. Le Traité de Lisbonne a en effet modifié à la marge seulement la procédure de nomination du président de la Commission. C'est bien toujours le Conseil qui propose un candidat. Comme auparavant (on oublie souvent ce détail), le parlement peut l'accepter ou non. Il n'y a que deux changements formels. D'abord, le Conseil doit, dans son choix « tenir compte du résultat des élections européennes. » Ensuite, le parlement doit « élire » le candidat à la majorité absolue des élus.
Pas d'automatisme dans la nomination du président
Ces deux changements impliquent-ils la nomination « automatique » de Jean-Claude Juncker ? Le parti de ce dernier ne dispose pas de la majorité absolue au parlement européen. Rien d'automatique, donc. Sauf si plusieurs autres groupes se rangeaient derrière lui pour constituer spontanément une majorité. Pour le moment, malgré quelques tentatives (les sociaux-démocrates autrichiens, par exemple, ou quelques écologistes), ce n'est pas le cas. Martin Schulz et Guy Verhofstadt espèrent secrètement être le « recours » et donc se gardent bien de se rallier. Être en tête ne suffit pas à être nommé dans une démocratie parlementaire (ce que n'est pas par ailleurs l'UE), il faut constituer une majorité. Or, Jean-Claude Juncker semble partir du principe qu'il doit « naturellement » être désigné sans que cette majorité ne soit constituée. Il y a là un déni de démocratie.
Le Conseil aussi a une légitimité démocratique
D'autant que le Conseil européen lui-même dispose d'une vraie légitimité démocratique. Les chefs d'États et de gouvernements sont également issus d'élections et toujours d'élections où la participation et la légitimité des candidats est plus importante qu'aux européennes. Il est donc normal que le Conseil ait son mot à dire dans la nomination d'un président de Commission qui est un rouage essentiel des institutions de l'UE. « Automatiser » la nomination d'un candidat désigné par les partis, c'est écarter cette vraie légitimité démocratique du Conseil au profit de celle d'un candidat qui, compte tenu du résultat des élections, ne peut y prétendre.
Plusieurs interprétations possibles des élections
Par ailleurs, si le Conseil « tient compte » du résultat des élections, il a le choix des interprétations. Il peut certes constater que le PPE reste le premier groupe au parlement européen, mais il peut aussi constater que c'est le grand perdant du scrutin, celui a subi le plus large revers avec une perte de quarante sièges. Il ne s'agit pas d'un détail dans le contexte de montée des euroscepticismes. Ne faut-il alors interpréter ce recul du PPE comme une défaite personnelle de Jean-Claude Juncker et trouver un candidat plus neutre et plus à même de contenir le mécontentement des Européens ?
Aucun « droit » à la présidence
Le système des Spitzenkandidaten, autrement dit des candidats désignés par les partis européens, sur lequel s'appuie l'ancien premier ministre luxembourgeois ne repose donc sur aucun fondement institutionnel. En cela, il ne donne aucun « droit » à Jean-Claude Juncker. C'est une création de la campagne électorale, née principalement de l'ambition personnelle démesurée de Martin Schulz, le candidat social-démocrate. Ce système pourrait prétendre à une certaine légitimité démocratique s'il avait fonctionné. Mais en réalité, il a lamentablement échoué dans l'opinion. Et c'est la deuxième faiblesse de la candidature Juncker.
L'échec du système des Spitzenkandidaten
Rappelons l'argument imparable alors des partisans des Spitzenkandidaten : en personnalisant la campagne, on augmentera l'intérêt des Européens pour l'élection et l'on donnera plus de légitimité démocratique à l'heureux « élu. » L'ennui, c'est que cette personnalisation est contraire au fonctionnement même des institutions européennes. Dans une campagne personnalisée, en théorie, on divise, on tranche, on tente de se démarquer de l'autre. On rend donc difficile une future cohabitation. Or, le parlement européen est fondé sur le consensus et les coalitions larges. Pas moyen, donc, pour les deux principaux candidats de se démarquer l'un de l'autre de façon franche. D'où ces débats assez mous devant lesquels les Européens auront pu s'assoupir tranquillement. Mais d'où aussi cette radicalisation sur la question de la présidence. Ne pouvant personnaliser le débat de fond, les candidats ont personnalisé à outrance la question de la présidence de la Commission, sans s'inquiéter de leur légitimité.
La faiblesse de la légitimité démocratique de ces candidats
Car cette dernière est très faible. Désignés par des partis européens qui ne sont que des collections de partis nationaux, les deux candidats principaux ont bien été en peine de s'imposer dans les opinions publiques nationales. Qui, dans l'UE, a « voté » pour Jean-Claude Juncker ou Martin Schulz ? Comment sérieusement attribuer à ces candidats les scores réalisés ? La mayonnaise a d'autant moins prise côté PPE que l'ex-premier ministre luxembourgeois a été imposé par Angela Merkel comme candidat. On a ainsi vu l'UMP en France cacher assez soigneusement ce candidat encombrant durant la campagne. Mais on a vu aussi certains partis faire campagne pour un Spitzenkandidat et passer ensuite dans un autre groupe. C'est le cas des Libéraux roumains qui, après avoir fait campagne pour Guy Verhofstadt, rejoignent le PPE… Tout ceci rend la « légitimité » des candidats bien faible.
Très clairement, le pari a donc été manqué. La personnalisation de la campagne n'a pas eu d'impact sur la participation qui est restée stable et basse (43,1 % en 2014 contre 43 % en 2009). Il n'y a donc pas eu d'élan en faveur des candidats comme on tente de le faire croire. Les divers candidats ont obtenu des scores assez médiocres puisque, à l'exception d'Alexis Tsipras (qui a obtenu moins d'élus que prévu), tous les groupes qui présentaient des Spitzenkandidaten ont reculé ou sont restés stables. Au final, il paraît hasardeux de parler de « choix » populaire concernant ces candidats.
La mise à jour du malaise démocratique de l'UE
En réalité, ce débat autour de la candidature de Jean-Claude Juncker révèle un malaise dans l'Union européenne vis-à-vis de la question démocratique. L'UE prétend certes s'appuyer sur la démocratie qui est une condition sine qua non pour adhérer, mais elle est, dans son fonctionnement interne, mal à l'aise avec elle. Mieux même, elle s'en méfie. Elle préfère le consensus entre élites, la négociation entre institutions et la réflexion entre experts. L'indépendance de la BCE, la surveillance en amont des budgets nationaux par la Commission ou encore le « pacte budgétaire » sont autant de preuve de cette méfiance - très forte dans le domaine économique - vis-à-vis d'une démocratie qui serait le lieu des « passions déchaînées. » On pourrait même affirmer qu'avec les nouvelles institutions issues de la crise, cette méfiance s'est encore accrue.
Un vernis qui ne doit pas rendre dupe
L'UE tente donc de contourner ce paradoxe en mettant en place des « apparences démocratiques », mais en contenant l'exercice réel de la démocratie au niveau européen. Le traité de Lisbonne et sa prétendue « élection » du président de la Commission en est une illustration frappante. On comprend la manœuvre : il s'agit de rendre plus acceptable grâce à un vernis démocratique l'intrusion de la Commission dans les procédures budgétaires nationales, notamment. Le débat autour de la nomination de Jean-Claude Juncker rend compte de cette tension entre la réalité d'une UE qui se méfie de la démocratie et la volonté de polir les apparences démocratiques de ses institutions.
Il serait donc naïf de croire que l'élection du Luxembourgeois serait une « victoire de la démocratie » dans l'UE. Les Européens eux-mêmes devraient ne pas en être dupes, pas davantage qu'ils ne l'ont été lors d'un scrutin où, encore une fois, le seul vrai vainqueur a été… l'abstention.
