La Cour des Comptes a publié le 27 juin dernier son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, rapport prévu dans le cadre du débat d'orientation budgétaire prévu au Parlement par la loi organique sur les finances publiques (LOLF).

La Cour joue ici un rôle de « vigie indépendante » pour le citoyen, le Parlement et le gouvernement, selon les termes mêmes de son Premier président Didier Migaud. La juridiction financière ne fait toutefois mystère d'une posture résolument engagée en faveur de la maîtrise des déficits via la réduction des dépenses, ceci pour répondre à un triple enjeu de souveraineté nationale, de compétitivité de l'économie française et d'équité et d'équilibre entre générations.

La date de publication - fin juin 2013 - place en outre le rapport à un moment intéressant du processus budgétaire :
6 mois après la trajectoire des finances publiques annoncée avec la loi de finances pour 2013 (31 décembre 2012) ; 2 mois après la transmission par la France à la Commission européenne de son programme de stabilité (30 avril) ; 1 mois après les recommandations de la Commission européenne sur les finances publiques française (29 avril) prévoyant le retour à 3% seulement en 2015 ; et enfin en amont du débat français d'automne sur le projet de budget 2014 qui sera présenté par le gouvernement fin septembre.

Trois points majeurs du rapport sont particulièrement remarquables à observer : la situation des finances publiques françaises à fin 2012, leurs perspectives de moyen terme, enfin les recommandations sur des zones d'économies. Ces propositions d'économies sont très concrètes mais également très décalées par les pratiques de tous les gouvernements depuis plusieurs décennies.

Situation des finances publiques à fin 2012

Pour la Cour, « la moitié du chemin a été parcourue » sur le retour à des finances publiques raisonnablement équilibrées depuis les déficits considérables (plus de 7% du PIB) constatés en 2009 et 2010.

Le déficit global des administrations publiques est ainsi passé de 5,3% en 2011 à 4,8% du PIB en 2012, même si le déficit 2012 est supérieur à l'objectif initial (4,5%). Surtout, la Cour remarque que le déficit structurel (le solde budgétaire comptable hors impact du cycle économique sur les comptes) s'est réduit de 1,1% à 4%, un effort inédit depuis la politique du gouvernement Juppé pour la qualification pour l'euro. Il y a eu en revanche une dégradation forte de la composante conjoncturelle du déficit (-0,8%) du fait d'une croissance en volume nulle en 2012 (contre +2% en 2011).

Comme entre 1995 et 1997, le redressement est surtout passé par une augmentation forte des recettes (2% ou quarante milliards d'euros en 2011 et 2012, avant une nouvelle augmentation des recettes de 33 milliards en 2013). Concernant les dépenses, la Cour constate une croissance de 1% en volume fortement concentrée sur les administrations locales et les administrations de sécurité sociale, comme c'est traditionnellement le cas depuis quarante ans en France.

Le déficit français n'en demeure pas moins extrêmement loin du niveau permettant de stabiliser la dette  (-1,3%), d'où une dette publique ayant passé les 90% fin 2012 (+4,4% en un an).

Des contraintes budgétaires européennes

La zone euro et l'Union européenne ont également connu une réduction modérée de leurs déficits. Le déficit français reste toutefois supérieur d'environ un point de PIB à celui de la moyenne de la zone euro (3,7%) et de l'Union européenne (4%), tandis que l'Allemagne, première économie de la zone euro, a connu un excédent budgétaire de 0,2%, soit un écart de cinq points de PIB avec la France.

La Cour présente quelques exemples des modalités des programmes de convergence budgétaires engagés en Europe :
- action sur les recettes centrées sur l'augmentation de la TVA (hausse du taux normal comprise entre 1 et 3 points) ;
- action sur les dépenses de personnel et la masse salariale « au travers d'une diminution des effectifs et/ou un gel pluriannuel des rémunérations, voire la suppression de certaines primes » ;
- « mise en ?uvre rapide de réformes des retraites prévoyant notamment le relèvement de l'âge de départ »
- « volonté de contenir les dépenses des collectivités territoriales ».

Une revue des perspectives de moyen terme

Le rapport établit ensuite la chronologie récente de la dégradation de la prévision d'atterrissage des comptes publics en 2013 : on est ainsi passé en moins de 6 mois d'une prévision de déficit de 3% (loi de finances de décembre 2012), à 3,7% (transmission du programme de stabilité, avril 2013), la Commission européenne prévoyant un retour aux 3% seulement en 2015 (mai 2013).

La Cour arrête pour sa part ses compteurs à fin juin à 3,9% du PIB, compte-tenu d'une dégradation évidente de la conjoncture économique (la France est en croissance négative en 2013) et considère que les risques d'atterrissage concernent davantage les recettes que les dépenses (croissance réelle plus faible qu'anticipée, évaluation optimiste des élasticités entre croissance et recettes).

Sur la période 2014-2017 objet du programme de stabilité transmis fin avril par la France à la Commission, la Cour compare terme à terme trois jeux de prévisions :
- les prévisions de la loi de programmation des finances publiques faites par le gouvernement fin 2012 :
- celles du programme de stabilité envoyé par le gouvernement à Bruxelles fin avril 2012 ;
- un « scénario conventionnel prudent » établi par la Cour elle-même.
Ces prévisions successives, qui retardent chaque fois le moment du retour à l'équilibre, sont retracées dans le schéma ci-dessous.

La Cour constate le décalage classique (voir mon article de février 2011) entre prévision et réalisation, compte-tenu d'un biais optimiste récurrent sur les perspectives économiques au moment de l'établissement des budgets.

Pour la Cour, le passage sous 3% prévu en 2013 ne sera possible qu'en 2015, la Cour étant ici en ligne avec la position de la Commission européenne énoncée au mois de mai.

Il est enfin utile intéressant de comparer les programmes de stabilité français et allemand (schéma ci-dessous). Cela met en lumière l'ampleur de l'effort que la France s'est engagée à faire (réduction de son déficit de 4 points de PIB) tandis que l'Allemagne maintient un solde public toujours proche de l'équilibre, ce qui est sa situation en 2012 et 2013.

La Cour des Comptes exprime par ailleurs ses préoccupations sur la situation des comptes sociaux, avec le maintien d'un déficit du régime général de la Sécurité sociale autour de 20 milliards d'euro (un point de PIB). La Cour appuie son analyse sur des prévisions de recettes sociales construites sur une progression annuelle de la masse salariale annuelle de 4%, nettement supérieure aux évolutions réelles (3,5% de 1998 à 2010, période marquée par une conjoncture nettement plus favorable).

Des recommandations d'économies de dépenses parfois décapantes

La Cour s'interroge enfin sur les modalités que la France devrait mettre en ?uvre pour respecter la trajectoire des finances publiques : il est ainsi nécessaire de trouver une trentaine de milliards d'euros pour respecter le solde de 3% en 2015, 13 milliards en 2014 puis 15 autres milliards en 2015).

La Cour indique de façon non ambiguë sa nette préférence pour un effort massif sur les dépenses (au moins à 80%). Cette option est liée au fait que l'effort 2011-2013 s'est porté sur des augmentations de recettes, pour un montant total évalué à 73 milliards d'euro (respectivement 18, 22 et 33 milliards d'euros pour 2011, 2012 et 2013). Le filon des recettes lui se semble donc éteint voire contre-productif au vu de ses effets sur le potentiel de croissance de l'économie française.

Les magistrats financiers constatent que le programme de stabilité impose une progression quasi nulle des dépenses publiques en 2014 (0,4%) et 2015 (0,2%). Il s'agirait de concrétiser une rupture majeure par rapport aux résultats récents (progression des dépenses en volume de 1,7% entre 2007 et 2011, de 1% en 2012, de 0,9% en 2013 selon les prévisions du gouvernement).

Comme la Cour considère que les économies envisagée par le gouvernement dans le programme de stabilité demeurent à ce stade « à préciser » en ce qui concerne l'Etat et « assez hypothétiques » pour les collectivités territoriales, son rapport inclut un ultime chapitre sur des propositions concrètes d'économies, la partie la plus nouvelle et la plus décapante de ses travaux.

Des mesures drastiques sur court et moyen terme

A court terme, elle propose une batterie de mesures à impact rapide sur les fondamentaux de la dépense : poursuite du gel du point pour les traitements des fonctionnaires, sous-indexation ou désindexation des prestations sociales hors minimas sociaux (prestations familiales, pensions de retraite, aides au logement, salaire de référence de l'assurance-chômage) et baisse de l'ONDAM, le taux directeur des dépenses de santé.

Plusieurs mesures de moyen terme sont également proposées. Sont ainsi recommandés pour l'Etat :
- la maîtrise des dépenses de personnel : « mix » équilibré combinant modération des rémunérations et évolution des effectifs (suppression annuelle de 10.000 postes), éventuellement combinée à l'augmentation des horaires de travail (remise en cause des 35 heures) ;
- le peignage fin des dépenses d'intervention avec recherche d'efficience (cas bien connue de la formation professionnelle), rationalisation-mutualisation par rapport aux autres administrations publiques, ceci jusqu'à la suppression totale de certains dispositifs ;
- la simplification et la rationalisation du fonctionnement de l'Etat et de ses opérateurs.

Les collectivités locales en ligne de mire

La Cour souhaite enfin un effort particulier sur des collectivités locales dont les dépenses ont le plus fortement progressé au cours des trois dernières décennies parmi les administrations publiques (11,7 % du PIB à fin 2011 contre 8,6 % en 1983, soit +36%) et cela pour des raisons qui ne peuvent se résumer aux transferts de compétences résultant des lois de décentralisation. La Cour souhaite notamment que les administrations locales mettent en ?uvre des économies de dépenses et que la baisse programmée des dotations de l'Etat ne se traduisent ni par une augmentation des prélèvements obligatoires locaux ni par un creusement de leur déficit.

Tous ces éléments font de ce rapport de la Cour un élément utile du débat brûlant - et qui risque de le rester un certain temps - sur les finances publiques françaises...