Alain Lambert : "La LOLF a échoué. C’est une Rolls sur un chemin de terre"

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Pour réguler la dépense publique, Alain Lambert préconise une loi de règlement retraçant tout ce qui s'est passé au cours d'une année en matière de finances publiques et ce pour toutes les administrations.
Pour réguler la dépense publique, Alain Lambert préconise une loi de règlement retraçant tout ce qui s'est passé au cours d'une année en matière de finances publiques et ce pour toutes les administrations. (Crédits : Reuters)
Alain Lambert est l’un des pères de la LOLF et ancien ministre chargé du budget (2002-2004). Il est actuellement président du conseil général de l’Orne et chargé par le Président de la République d’une mission conjointe avec Martin Malvy sur les voies et moyens d’une maîtrise des dépenses publiques qui ont effectivement atteint un niveau sans précédent. Il vient par ailleurs de publier "déficits publics, la démocratie en danger" chez Armand Colin. Rencontre avec Pierre-François Gouiffès, animateur du blog "Génération Déficits" sur latribune.fr.

Quelles solutions face à la montée inexorable des dépenses et quelles conséquences pour les générations futures ?

De façon générale, et l'analyse de votre ouvrage « l'âge d'or des déficits » le décrit de façon limpide, les élus ont été et demeurent faibles pour résister à un appétit insatiable de leurs mandants pour des dépenses nouvelles.

Un exemple très clair est constitué par les droits universels comme le RSA (revenu de solidarité active) ou l'APA (allocation personnalisée d'autonomie). Ces dispositifs ont certes leur justification mais ne sont encadrés par aucune plafond, ce qui signifie qu'ils peuvent générer une dette ou un hors bilan massifs et donc des prélèvements sur les générations futures.

Le système actuel se traduit par une absence totale de discussion sur la soutenabilité financière de tels dispositifs. Pour éviter un dérapage de ces dépenses, une solution consisterait à les encadrer par des crédits limitatifs : tout dérapage serait gagé par une augmentation des recettes, par exemple avec une CSG flottante. C'est une méthode rigoureuse mais pédagogique pour stopper l'addiction à la dépense et comprendre que nous vivons dans un environnement de ressources financières contraintes.

Je constate par ailleurs la primauté accordée à l'activation de l'Etat providence face aux autres solidarités prévues par exemple par le Code civil (retour sur succession, obligations alimentaires des ayant-droits) ou à la solidarité familiale. On se trouve dans la situation paradoxale dans laquelle des générations jeunes sans revenus élevés et sans patrimoine sont amenés à financer via les prélèvements obligatoires des prestations à des générations plus âgées possédant globalement des patrimoines qui deviennent parfois des biens de mainmorte…

Concernant les générations futures, mon expérience de notaire m'amène à constater une différence majeure entre la personne physique et la personne morale qu'est une administration publique. Une personne physique peut en effet décider de renoncer à une succession ou l'accepter seulement sous bénéfice d'inventaire. Il n'en est pas du tout de même dans le monde des personnes morales publiques : les générations suivantes n'ont pas le pouvoir de renoncer aux successions, ce qui rend de fait possible des transferts de charges ou de dettes au-delà de leur capacité contributive. Le risque existe donc d'un arbitrage de fait favorable aux générations présentes avec oubli des générations suivantes. Un tel enjeu nécessiterait la mise en place de protections constitutionnelles, par exemple sous la forme de la "charte des devoirs des générations présentes envers les générations future" que j'ai proposée dans mon livre.

Pourquoi faites vous de la remise au Parlement et à l'opinion publique un document consolidé d'exécution des budgets une telle priorité ?

L'une des carences majeures du dispositif français tient à l'absence d'une vision consolidée des comptes couvrant toutes les administrations publiques (APU : Etat, collectivités locales, Sécurité sociale) et à la domination des documents prévisionnels sur les documents d'exécution des comptes.

Le principe de la consolidation des comptes permettrait d'avoir une vision globale et donc de s'affranchir de la très complexe tuyauterie entre l'Etat et les autres administrations, donc de dépasser le jeu de dupes consistant à transférer des dépenses ou des recettes entre administrations publiques.

Un grand progrès pédagogique consisterait donc à instituer une loi de règlement retraçant tout ce qui s'est passé au cours d'une année dans le pays en matière de finances publiques et ce pour toutes les administrations. Un tel document permettrait une vision panoptique de la situation financière du pays grâce à de multiples analyses (données pas sous-secteurs, explication des écarts par rapport à la prévision initiale, indicateurs de type LOLF). On pourrait en outre solenniser cet événement par un vote parlementaire de quitus donné au gouvernement qui devrait ainsi "rendre des comptes" sur la situation financière globale du pays.

Hélas à ce jour je ne trouve pas d'allié pour aller dans ce sens. La raison principale tient à des enjeux de défense des périmètres respectifs des trois administrations qui se vivent comme autant de fédérations séparées : protection "tout terrain" de l'autonomie des collectivités locales (alors qu'une grande partie de leurs dépenses sont contraintes, par exemple à 92% pour le Conseil Général de l'Orne), logique institutionnelle de clivage entre secteur Etat et Sécurité Sociale, au niveau des ministères, des commissions parlementaires ou des Chambres ou sections dans les hautes juridictions.

Peut-être peut-on enfin considérer que cette situation donne un certain confort à l'Etat dans sa relation exclusive avec les institutions européennes, auxquelles il peut dire qu'il n'est pas responsable de tout alors qu'évidemment les engagements européens de la France impactent toutes les administrations publiques.

Un tel projet pose la question de l'articulation entre les différentes administrations publiques. Comment voyez vous les choses en la matière ?

L'enjeu de l'articulation entre différents niveaux d'administrations publiques est loin d'être une question franco-françaises : l'Espagne a ses généralités, l'Allemagne ses Länder. Toutefois la spécificité française tient à un niveau d'enchevêtrement plus élevé qu'ailleurs, avec une considérable tuyauterie financière tant en dépenses qu'en recettes : les dotations de l'Etat représentent la moitié des ressources des collectivités locales en lien avec le mouvement historique de suppression de certaines taxes locales, l'Etat doit compenser à la Sécurité sociale toutes ses initiatives quand elles se traduisent par des baisses de charges sociales. Une telle configuration génère illisibilité et irresponsabilité.

Face à cet enjeu d'articulation entre l'échelon national et l'échelon territorial, les allemands ont institué un pacte de stabilité entre le Bund et les Länder cohérent avec les engagements allemands vis-à-vis de la zone euro, un changement opéré parallèlement à la création de la règle d'or budgétaire allemande.

Il faudrait aller en France vers un système comparable, qui doit être compatible avec l'autonomie constitutionnelle reconnue aux collectivités locales et nécessite la capacité des associations de collectivités locales (association des maires de France, association des départements de France, association des maires de France) à représenter leurs membres et à rendre un avis sur un document de planification budgétaire à moyen terme.

 

Vous êtes considéré comme l'un des pères de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). Quel jugement portez vous sur votre enfant douze ans après sa création ?

C'est douloureux de masquer sa déception, tant dans les modalités de l'outil que dans son impact sur la dynamique de la dépense.

Il y a d'abord eu une certaine dérive intellectualiste avec des indicateurs trop nombreux, trop sophistiqués et donc pas assez près du "cul de la vache". La LOLF a échoué à dépasser les rigidités institutionnelles et à casser les logiques d'organigramme, d'où la génération de programme souvent artificiels, faiblement cohérents et ne constituant pas des outils pédagogiques d'explication de la dépense. Les systèmes d'information budgétaire et financière n'ont pas suivi avec une information particulièrement lacunaire au niveau de l'exécution budgétaire.

Bref la LOLF n'est aujourd'hui qu'une Rolls sur un chemin de terre. Mais la belle idée fondatrice pourrait être revivifiée avec le projet que je propose sur la reddition des comptes consolidés, en apportant alors un système indispensable d'indicateurs toutes administrations publiques confondues, par grandes politiques publiques actuellement partagées.

Quels scénarios d'évolution voyez vous pour les finances publiques françaises ?

La situation à court terme m'apparaît bloquée. Le recours à différents instruments de communication financière permet pour le moment de masquer l'ampleur des difficultés : la mesure de toutes les grandeurs en référence au PIB (dette, dépenses publiques, prélèvements obligatoires) contribue ainsi à minimiser l'ampleur des chiffres nominaux (2.000 milliards d'euros de dettes fin 2014 !!!), comme la mesure des économies de dépenses en référence à un tendanciel de hausse. Je suis par principe un adepte des mesures nominales, en bels et bons euros.

Il ne faut pas par ailleurs sous-estimer le risque d'isolement stratégique de la France notamment par rapport à ses partenaires européens. Certes la France est une économie de très grande taille à l'échelle de la zone euro et constitue de ce fait un "pays systémique" "too big too fail" de la zone euro, mais il ne faut pas oublier que le moment où les inconvénients d'une solidarité avec un tel pays l'emportent sur les avantages peuvent se calculer froidement et ne sont pas éternels.

Je constate enfin que les pays qui ont remis en ordre leurs finances publiques et notamment leurs dépenses ne l'ont pas fait spontanément mais comme réponse à un choc de leur environnement, à l'instar de la Suède et du Canada. Il ne sera donc pas facile de changer nos pratiques sans un choc se traduisant par une certaine forme d'humiliation ou de remise en cause du sentiment de fierté nationale, de type visite du FMI. Alors et seulement à ce moment les perceptions pourront évoluer et on pourra peut-être rentrer dans une nouvelle logique favorable à des politiques publiques moins coûteuses.

*Alain Lambert a publié "Déficits Publics, la démocratie en danger" aux Editions Armand Colin le 16 octobre dernier. 

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Commentaires
a écrit le 30/12/2013 à 14:41 :
Commençons par supprimer les politiques natalistes et d'assistanat qui incitent à produire des generations de Tanguy sans travail ou mal payés et surtout stopper toute immigration de peuplement totalement à la charge de la collectivité et coûts sociaux exponentiels...
a écrit le 30/12/2013 à 9:10 :
''de type visite du FMI"" que vient faire le FMI en Europe ? La question n'a pas de réponse à ce jour.Pas plus quelle n'en aurait aux USA,ou alors cela sous-tends que l'Europe n'a pas de
système économique unifié ce qui ne manque pas de piquant au bout de 12 ans d'existence.
Quand à la LOF c'était une usine à gaz unbitable,mais c'était voulu,on allez pas vérifier les comptes des ministères,faut pas pousser non plus.
a écrit le 25/12/2013 à 10:58 :
De mon temps, quand on ne travaillait pas, on n'avait rien, quand on ne cotisait pas, on ne bénéficiait de rien. Maintenant, pourquoi travailler, RSA aide au logement etc,. Pourquoi cotiser, minimum retraite etc. Ce sont toujours les mêmes qui payent, classes moyennes.
On ne parle que de redistribution. OK pour aider et compenser les aléas de la vie mais pas prendre en charge tous les décervelés et insouciants qui ne voient pas plus loin que le bout de leur nez,font des enfants qu'ils ne savent ou ne peuvent élever, ne cotisent pas pour leur retraite puis s'étonnent d'avoir "travaillé toute leur vie et toucher si peu".
Prenez vous en main, ne comptez pas sur l'état pour vous aider, il ne le peut plus.
a écrit le 25/12/2013 à 10:50 :
De mon temps, quand on ne travaillait pas, on n'avait rien, quand on ne cotisait pas, on ne bénéficiait de rien. Maintenant, pourquoi travailler, RSA aide au logement etc,. Pourquoi cotiser, minimum retraite etc. Ce sont toujours les mêmes qui payent, classes moyennes.
On ne parle que de redistribution. OK pour aider et compenser les aléas de la vie mais pas prendre en charge tous les décervelés et insouciants qui ne voient pas plus loin que le bout de leur nez,font des enfants qu'ils ne savent ou ne peuvent élever, ne cotisent pas pour leur retraite puis s'étonnent d'avoir "travaillé toute leur vie et toucher si peu".
Prenez vous en main, ne comptez pas sur l'état pour vous aider, il ne le peut plus.
a écrit le 22/12/2013 à 10:25 :
En France et contrairement à l'Alemagne les cotisations sociales ne sont pas plafonnées. Ce point technique a toute son importance : En effet les grosses rémunérations contribuent de faite plus au financement du système (en nominal)que les salaires plus modestes . Notre système de protection sociale que l'on présente volontiers comme assurentiel (une assurance publique) comporte en faite un volet redistributif dans la mesure ou contrairement à une assurance classique le coût de l'assurance est module en fonction du niveau de revenu de l'assure pour en "face" le droit à la même prestation.
a écrit le 19/12/2013 à 17:23 :
encore une usine à gaz mr lambert supprimez déjà les priviléges des sénateurs et anciens senateurs dont vous faites parti . apres vous donnerez des leçons !!!!!!!!!
a écrit le 18/12/2013 à 9:42 :
eh ben, un membre de l UMP qui critique le fait de privilegier les vieux et de preserver les heritages en ponctionant les jeunes ... IL est fou ou quoi ? il devrait se rappeler que les + de 65 ans sont la seule categorie ou Sarkozy a ete majoritaire en 2012 !
Pour le reste, croire que la demande de plus de subvention, revenus d assisantce ou autre va s eteindre car ca declenchera une CSG flottante c est du reve: une minorite va passer a la caisse en touchant la prestation demandee et elle n en paiera qu un infime pourcentage car la CSG flottante s appliquera a tous
a écrit le 17/12/2013 à 20:54 :
"L’âge d’or des déficits. 40 ans de politique budgétaire française". C'est aussi les 40 ans de gouvernance UMP et PS. Le crédo de l' UMPS est : "apres nous, le déluge ; on en aura bien profité". Les premieres averses sont là (chomage de masse, pauperisation de la population, corruption, immigration et insécurité), le déluge est pour bientot ; c'est le cadeau de l' UMPS pour les Français qui ont betement votés pour eux.
Réponse de le 18/12/2013 à 10:52 :
Le FN au pouvoir et c'est le retour au moyen âge en quelques mois .....
Réponse de le 19/12/2013 à 8:07 :
On peut difficilement prévoir les résultats d'un parti qui n' a jamais été au pouvoir.
Par contre, il est facile de prévoir l' avenir qui se passera en réélisant ceux qui ont mené et menent toujours la France (RPR/UMP et PS). Les 40 années de retour d' expérience sont la !
Réponse de le 30/12/2013 à 14:49 :
Et oui pourquoi pas : voter FN... il suffit de voir la France régresser chaque année... La France de nos parents a disparu à cause de leur optimiste de rêveurs et croyant que l'ETAT c'est Cresus avec zero effort et la dilution dans l'Europe qui nous impose l'immigration de masse financée et subie par les français appauvris sur tous les plans !
a écrit le 17/12/2013 à 19:34 :
Le problème est qu'on ne veut pas remettre en cause un certain nombre de principes et concepts obsolètes et inefficaces. Il n'est par exemple pas pertinent de maintenir le principe de non affectation des dépenses aux recettes, c'est au contraire pour une fonction donnée en asservissant les dépenses aux recettes qu'on résorbe les déficits. Ainsi les impôts doivent financer les transferts par répartition et non en garantissant un montant à l'avance et les services publics, eux, doivent être financés par des vraies redevances. Il faut aussi mettre fin aux financements croisés : une fonction est nationale ou locale et non "à cheval' comme c'est le cas aujourd'hui et financée respectivement par un prélèvement national ou local sans transfert de l'état. Si on ne refonde pas tous ces principes on ne résoudra rien...
a écrit le 17/12/2013 à 17:07 :
en inversant ressources régionales (taxes locales) et nationales le gouvernement a entièrement pollué le système.
La taxe locale avait le gros avantage d'être variable et dépendante de l'activité régionale, donc de s'ajuster en fonction des besoins, la plus personne ne sait qui fait quoi, alors on dépense, ça ne sert à rien d'être vertueux, tout part alimenter Bercy et l'île de France.
a écrit le 17/12/2013 à 17:06 :
en inversant ressources régionales (taxes locales) et nationales le gouvernement a entièrement pollué le système.
La taxe locale avait le gros avantage d'être variable et dépendante de l'activité régionale, donc de s'ajuster en fonction des besoins, la plus personne ne sait qui fait quoi, alors on dépense, ça ne sert à rien d'être vertueux, tout part alimenter Bercy et l'île de France.
a écrit le 17/12/2013 à 14:03 :
La LOFL a echouee car cela supposait de laisser les Programmesse debrouiller avec leur budget avec le moins d'intervention possible de Bercy qui de ce fait aurait perdu du pouvoir.
En meme temps, il le dit tres bien il fallait plafonner les allocations ou subordonner les depassements a des recettes supplementaires.
Qui osera? Les ASSEDIC a geometrie variable! Le RSA, la CMU, la Secu, les alloc, quand les depenses depassent les recettes plus d'alloc. Le cauchemar pour les uns le reve pour les jeunes.
Réponse de le 17/12/2013 à 15:40 :
Ne confondez pas budget de l’État et budgets sociaux. Le principal déficit c'est le budget de l’État. Ce n'est pas en baissant les allocations chômage que l'on diminuera le déficit de l’État.
Par contre si on supprime l'aide médicale d'Etat aux étrangers, on fait des économies. La principale économie, c'est la réduction des dépenses de personnel et la réduction du train de vie de l'Etat au quotidien
Réponse de le 17/12/2013 à 19:39 :
Ce n'est pas "état" et "budget social" qu'il faut distinguer, c'est "service financier" (retraite, assurance comme le chômage ou la santé) et "transfert inconditionnel". Le transfert inconditionnel (allocations familiales, RSA, minimum vieillesse, API...) est simplement une composante négative de l'impôt (de même nature que les abattements liés au nombre de parts dans l'IR). Les services financiers eux doivent avoir "un tarif" (cotisation ou abonnement) car ce n'est pas de la solidarité
a écrit le 17/12/2013 à 13:53 :
Bravo pour cet article. Point de vue d'un technicien lucide, compétent, mais bien entendu sans pouvoir devant les impératifs politiciens à court terme. Encore une preuve qu'on ne pourra pas dire que personne n'avait tiré la sonnette d'alarme. Malheureusement, ils le diront quand même...
Réponse de le 17/12/2013 à 14:15 :
Dommage que ce Monsieur ne se soit pas rendu compte de tout cela quand il était au pouvoir ; cela lui aurait peut-être évité de laisser un trou dans le budget
a écrit le 17/12/2013 à 13:32 :
Il n'a surtout pas oublié de publier "déficits publics, la démocratie en danger" pour arrondir ses fins de mois...Le reste n'est que démagogie.
Réponse de le 18/12/2013 à 14:07 :
Au moins il fait quelque chose pour corriger la discrimination que subit la jeune génération d'actif et la future jeune génération. En outre en quoi çà vous dérange qu'il publie un ouvrage qui lui aura nécessité du temps et de la réflexion. Certains vendent de la drogue ou travaillent en infraction avec la loi pour arrondir leur fin de mois. Lequel des trois cas élève le plus la société?
a écrit le 17/12/2013 à 13:18 :
@gid--Alain Lambert n'a rien d'une élite au sens énarchie et technocratie comme on peut en voir des dizaines de clones dans les cabinets. Regarder sa bio avant de raconter n'importe quoi. C'est un des à seuls vouloir transformer les modes de fonctionnement du paquebot France. La lolf qui est son bébé en est l'illustration.
On peut donc dire que c'est un homme politique au sens premier du terme car il a voulu réformer " la vie de la cité (polis). Des vrais réformateurs vont n'en trouverez pas beaucoup, mais des beaux-parleurs qui pérorent sur les chaines infos, énormément !
a écrit le 17/12/2013 à 13:07 :
Entièrement d'accord. Acteur de terrain de la LOLF j'ai largement pu constaté la limite de cette loi lorsque son exécution est confrontée à...la politique politicienne et non au bon sens commun qui doit dominer la gestion des deniers publics. Aujourd'hui il est impossible de rendre compte de la dépense à l'euro près tellement les comptes sont maquillés. Lorsque l'on vous parle du déficit, c'est celui de l'Etat, quid de celui des collectivités ? Des hôpitaux hors sécu ? etc. Que dire des SIC mis en place : des usines à gaz alimentés par des cadres qui ont une méconnaissance totale des règles comptables basiques et des principes du contrôle de gestion, l'horreur comptable ultime. Bien entendu qu'il faut consolider (et là le AAA vous pouvez faire une croix dessus pour longtemps) et bien entendu qu'il faut que la comptabilité publique soit identique à celle du privé (cela permettrait a minima d'avoir de vrais comptables) et bien entendu qu'il faut que la règle fiscale et la règle comptable soit identique et bien entendu qu'il faut le faire vite vite vite. Mais ne vous y trompez pas non plus, le boulot n'a pas été fait car il a été confié à des fonctionnaires dont ce n'est justement pas le travail quotidien : pour faire le job de la LOLF il faudrait stopper toutes, je dis bien toutes les administrations d'Etat pendant la durée de ces travaux. Impossible. Aujourd'hui vous avez des gens qui se sentent parasités par tout le reporting et qui ne le comprennent pas, d'où un manque total d'indicateurs de performance prospectifs dans les RAP et les PAP, si l'on ajoute à cela une comptabilité complètement désuète et surtout inadaptée, on se retrouve avec un machin ingérable que l'on refile à des gouvernements qui ne peuvent plus rien décider, sauf à surenchérir le mille feuilles législatif : une nouvelle loi que l'on comprend c'est mieux que des lois que l'on ne comprend pas, même si elles ont les mêmes objectifs (exemple typique : le RSA).
Réponse de le 17/12/2013 à 19:47 :
Autre problème aussi : on rend compte facilement d'un budget par nature (salaires, TFSE, transferts..) ou par organisme juridique porteur du budget....mais on ne présente jamais les comptes par fonction. Qui sait par exemple (hormis ceux qui lisent les rapports de la cours des comptes) que lorsqu'on totalise salaire des enseignants et budgets des CL dédiés à l'éducation (logistique...) on trouve un coût total de l'année-élève produite inférieur à la moyenne de l'OCDE dans le primaire et supérieur dans le secondaire. Que ce même coût unitaire est plus important pour les établissements du 16+ème arrondissement que pour les établissements de banlieue ou de campagne....
a écrit le 17/12/2013 à 12:47 :
Ce qui a échoué c'est surtout la classe politique. Lisez ce qu'écrit Jean Lasalle après son tour de France à pied et en trottinette. Vous aurez une bonne idée de ce qui a échoué.
a écrit le 17/12/2013 à 12:10 :
alin lambert, un inutile grassement payé et aigri qui a échoué toute sa vie mais qui veut quand même se prendre pour un expert indispensable. Il faut en finir avec cette élite incompétente, couteuse et mégalomane.

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