Les rapports sur les finances des collectivités locales se succèdent et la conclusion reste toujours la même : la tendance est à l'amélioration. Cette fois, c'est le très officiel rapport annuel de la Cour des Comptes portant sur l'année 2016 qui le dit : l'amélioration est incontestable, les collectivités locales ont dégagé cette année-là une capacité de financement de 4,2 milliards d'euros, après déjà 1,1 milliard d'euros en 2015. Leurs dépenses de fonctionnement (225,5 milliards d'euros) ont diminué de 1,1%, alors que leurs recettes (229, 7 milliards d'euros) ont progressé de 0,2%. Alors, tout va bien dans le meilleur des mondes ? Non, d'après l'institution de la rue Cambon, car cette amélioration est trop récente et fragile, mais surtout cache une hétérogénéité des situations... Et les rapports financiers entre l'Etat et les collectivités ont besoin d'être totalement repensés.
En 2016, les administrations locales ont ainsi représenté 18% de la dépense publique, contre 44% pour les administrations de la Sécurité sociale et 38% pour les administrations centrales (l'Etat).
Une baisse des dépenses certes réelle mais encore fragile
Alors, certes, selon la Cour, les collectivités locales ont freiné leurs dépenses depuis 2014, pour faire face à la baisse du concours financier de l'Etat - la dotation globale de fonctionnement (DGF) est passée de 41,5 milliards d'euros en 2013, à 33,3 milliards en 2016, soit une baisse de 30% -, mais cette baisse est encore récente. De fait, entre 1983 et 2013, les dépenses de fonctionnement des collectivités ont progressé de 5% par an, passant de 8,6 à près de 12 points de PIB. Et seulement la moitié de cette augmentation est imputable aux transferts de compétences liées à la décentralisation. La maîtrise des dépenses, toujours selon la Cour, demeure donc encore fragile. Le rapport table ainsi sur une reprise prévisible de la hausse des dépenses en 2017, malgré une nouvelle baisse de la DGF, du fait d'une contrainte financière moins forte qu'en 2016 grâce à l'évolution dynamique de la fiscalité directe (notamment la cotisation sur la valeur ajoutée, CVAE) et de la fiscalité transférée (c'est notamment le cas pour les régions). Mais en 2017, les collectivités vont également devoir dépenser plus du fait des mesures générales prises par l'Etat en matière de rémunérations des fonctionnaires (hausse du point d'indice, revalorisation des carrières, etc.).
Des situation hétérogènes selon les collectivités
Si l'on rentre dans le détail de chaque catégorie de collectivités locales, la Cour constate que le bloc communal a quasi stabilisé ses charges de fonctionnement (+0,8%) en ralentissant fortement les dépenses de personnel (+1,1%). Les départements eux aussi ont quasi stabilisé leurs charges de fonctionnement (+ 0 ,1%) mais leurs dépenses d'investissement ne cessent de se reculer depuis 2013. Quant aux régions, elles ont diminué de 1,1% leurs charges de fonctionnement en raison notamment de la quasi-stabilisation de leur masse salariale.
Mais la Cour des comptes voit des nuages s'amonceler. Ainsi, les efforts de gestion des communes et de leurs groupements n'ont pas empêché une détérioration sensible de leur capacité d'autofinancement (-6%), alors qu'elles vont devoir faire face à une reprise de leurs dépenses d'investissement, après une baisse de 23% depuis 2013. Les départements, eux, grâce à des fonds alloués par l'Etat, ont bénéficié en 2016 de facteurs favorables dont le renouvellement n'est pas garanti, notamment le ralentissement de leurs dépenses sociales.
« À terme, le financement des dépenses sociales n'est pas assuré, ce qui pourrait conduire à réexaminer la proposition consistant à recentraliser le financement du RSA », s'inquiète la Cour.
Le sujet est de fait sur la table depuis de longs mois. Il donne lieu à des échanges entre le gouvernement et l'Assemblée des départements de France (ADF). Enfin, les régions ont vu leur endettement s'alourdir de 32% entre 2012 et 2016. Or, celles-ci vont devoir continuer de supporter les coûts de transition induit par la réforme territoriale (loi NOTRe).
A cet égard, la Cour constate que, pour l'instant, la réforme territoriale n'a pas encore permis de réellement simplifier le « mille-feuille » et que les transferts de compétences ne sont pas, dans les faits, aussi importants qu'envisagés. Cependant, il ne s'agit là que d'un « premier regard », elle s'interdit de porter un jugement définitif avant 2019.
Repenser les relations financières Etat/Collectivités
La Cour des comptes émet aussi en vingtaine de recommandations sur l'évolution nécessaire des relations entre l'Etat et les collectivités locales. L'institution constate que l'effort demandé par l'Etat aux collectivités locales de contribuer au redressement des comptes publics à « porter ses fruits ». Cependant, cet effort ne peut plus uniquement prendre la forme d'une baisse uniforme des concours financiers de l'Etat.
Elle préconise d'approfondir le dialogue, notamment en définissant une trajectoire financière des collectivités locales. Et constate que, pour l'instant, les collectivités ne sont pas consultées sur " l'objectif d'évolution de la dépense locale (ODEDEL) arrêté en loi de programmation des finances publiques ou en loi de finances initiale, ni sur l'élaboration au printemps du programme de stabilité qui engage pourtant les collectivités locales". Il conviendrait donc de créer une instance dédiée. Ce dialogue Etat/collectivités devrait aussi porter sur le coût des normes, c'est-à-dire l'impact des décisions prises au plan national sur les budgets des collectivités. .
Réformer le dispositif des dotations
En outre, la Cour préconise un rééquilibrage « du poids respectif des dotations forfaitaires et des dotations de péréquation. Les premières aggravent les disparités de dépense liées aux inégalité de richesse des collectivités quand les secondes ont vocation à les réduire ».
Le nouveau dispositif devrait avoir pour objectif d'inciter à une meilleure maitrise des dépenses en réduisant la part des dotations forfaitaires et en renforçant celle des dotations de péréquation. Il devrait aussi tenir compte des efforts de gestion déjà consentis par les collectivités. C'est en fait peu ou prou ce qu'Emmanuel Macron a suggéré aux collectivités, lors de la première Conférence nationale des territoires du 17 juillet, quand il a proposé aux collectivités de « contractualiser » leurs relations avec l'Etat.
Concernant l'organisation territoriale, la Cour des Comptes propose d'évaluer le caractère reproductible de la création de la métropole de Lyon (la Ville et une partie du département du Rhône ont fusionné), à partir d'un bilan de son impact en matière d'efficacité et d'efficience des politiques publiques métropolitaines et départementales. A cet égard, on sait qu'une réflexion est actuellement engagée sur une réforme institutionnelle de la Métropole du Grand Paris. Et un scénario à « la lyonnaise » n'est pas écarté...
