Décidément, l'union bancaire européenne, souvent présentée comme une des plus grandes réalisations de l'après-crise dans l'Union européenne, ne cesse de montrer ses limites. La Grèce, le Portugal et maintenant l'Italie ont renfloué leurs banques avec de l'argent public, malgré les promesses du nouveau mécanisme de résolution en vigueur depuis le 1er janvier qui devait bannir ces pratiques. Désormais, c'est le superviseur unique, la BCE, qui est dans le viseur. Ce jeudi 29 décembre, le ministre italien de l'Économie, Pier Carlo Padoan, a ouvertement critiqué sans détour les méthodes de l'institution de Francfort.

Vives critiques

La BCE a en effet relevé en début de semaine ses exigences de recapitalisation de la banque Monte dei Paschi di Siena de 5 à 8,8 milliards d'euros. Un relèvement qui a surpris le ministre. Certes, dans son interview au quotidien des affaires Il Sole-24 Ore, Pier Carlo Padoan prévient que le « conseil de supervision bancaire de la BCE est une autorité indépendante et que sa décision n'est pas contestable ». Mais il ajoute aussitôt que « il serait utile - je ne dis pas courtois - d'avoir de la part de la BCE quelques informations supplémentaires sur les critères avec lesquels elle est parvenue à cette évaluation ». Pier Carlo Padoan affirme avoir reçu une lettre de « cinq lignes et trois chiffres ».

La critique n'est pas seulement une amertume de la part d'un ministre contraint de dépenser davantage pour sauver Monte Paschi. C'est aussi une demande de transparence et de justice.

« Une explication permettrait aussi aux autres banques de comprendre comment se comporter correctement quand elles se tournent vers la BCE », indique le ministre italien.  Et de conclure : « le manque de transparence des informations se traduit par de l'opacité et les choses opaques conduisent à des interprétations presque toujours erronées ».

Derrière les termes choisis, le discours est clair : les décisions de la supervision unique de la BCE manquent de clarté et sont donc soumises à des soupçons d'arbitraire.

Une ligne dure qui a aggravé la situation

Cette critique intervient alors, qu'en Italie, l'exigence de la BCE a été mal perçue et assez mal comprise. Le sentiment d'un acharnement est assez perceptible. Même Il Sole-24 Ore, d'ordinaire assez modéré, estime que la « ligne dure de la BCE a rendu la crise de Mone Paschi ingérable ». La BCE a, en effet, imposé dès juin une recapitalisation avant le 31 décembre et non sur trois ans comme l'envisageait Rome. Elle a refusé le délai supplémentaire de 20 jours demandé par Rome, après le « non » au référendum institutionnel du 4 décembre qui rendait une solution privée plus difficile. Cette ligne a exercé une pression forte sur la banque et le gouvernement et a rendu une solution « de marché » plus difficile en créant des inquiétudes sur les marchés et en alourdissant ainsi la facture finale. Elle a conduit à une urgence qui a rendu la solution privée plus difficile.

Faire un exemple ?

Certes, selon Reuters citant une source proche du dossier, les 8,8 milliards d'euros ne permettraient pas à Monte Paschi que d'atteindre un ratio de solvabilité CET-Tier1 de 8 %, soit un niveau relativement bas au regard du résultat des tests de résistance européens. Mais alors, pourquoi ne pas avoir justifié ce choix et pourquoi ne pas l'avoir argumenté ? Immanquablement, l'idée que la BCE a voulu « faire un exemple » avec la banque italienne en se montrant le plus ferme possible s'est installée en Italie. Cette fermeté peut certes être uniquement « technique » :  elle viserait alors à inviter l'État italien à régler une bonne fois pour toutes le problème des créances douteuses, notamment en facilitant le recouvrement de ces créances par des procédures plus rapides, mais aussi en accélérant la restructuration du système bancaire.

Le problème des créanciers particuliers

Mais cette exigence implicite oublie évidemment la crise économique que traverse depuis 2011 le pays et qui rend ces solutions « techniques » relativement vaines. Surtout, elle nie ce fait qui a été une des raisons de la lenteur des autorités italiennes à agir : la surreprésentation de créanciers particuliers parmi les détenteurs d'obligations des banques italiennes. Rome ne peut sacrifier ces créanciers comme l'exigent les nouvelles règles de l'union bancaire pour des raisons économiques et politiques. Dans le cas de Monte Paschi, le gouvernement italien a du reste prévu une compensation pour les créanciers particuliers qui devront être mis à contribution. En relevant les exigences de recapitalisation, la BCE a naturellement rendu cette compensation plus coûteuse et difficile pour l'État italien. C'est pourquoi cette décision a été aussi mal perçue de l'autre côté des Alpes.

Désamorcer les critiques allemandes ?

Mais cette fermeté de la BCE pourrait aussi avoir une raison plus « politique » et, derrière les accusations « d'opacité », c'est bien cela que vise Pier Carlo Padoan. En Allemagne, la nationalisation de Monte Paschi et la compensation des créanciers sont extrêmement mal ressenties. La presse allemande se déchaîne contre la non-application des règles de résolution qui laisserait le « laxisme » bancaire italien perdurer au prix d'une dette publique qui fait porter un risque sur l'ensemble des contribuables européens. Le Spiegel, par exemple, parle d'un « sauvetage selon les anciennes règles » et de « milliards pour un Zombie ». Et l'hebdomadaire allemand n'hésite pas à attaquer directement Mario Draghi, ancien gouverneur de la Banque d'Italie, qui aurait laissé faire. Déjà très critiquée outre-Rhin pour sa politique monétaire, la BCE aurait pu être tentée de montrer ses muscles dans son rôle dans l'affaire Monte Paschi pour se mettre à l'abri des critiques. La manœuvre a évidemment échoué, mais elle aura coûté cher au Trésor italien. Et, dans la mesure où l'exigence de la BCE n'est pas justifiée, où l'opacité règne, le soupçon est évidemment possible.

Bienveillance avec la Deutsche Bank

Ce soupçon est d'autant plus mal perçu en Italie que, parallèlement, cette semaine, la BCE s'est montrée particulièrement bienveillante avec la Deutsche Bank. L'établissement allemand a annoncé que le superviseur lui accordait un ratio CET-Tier1 de 9,51 % pour 2017 contre une exigence de 10,76% jusqu'ici. Cet abaissement, que la BCE estime conforme aux règles de la supervision, va permettre à la banque allemande qui a connu une année mouvementée et qui est régulièrement une source d'anxiété sur les marchés, de verser de généreux dividendes et de bonus à ses dirigeants. De tels versements eussent été impossibles sans cet abaissement. En Italie, on comprend donc mal cette bienveillance avec le géant allemand lorsque l'on observe la dureté appliquée à Monte Paschi.

Insuffisance de l'union bancaire

Du reste, cette différence de traitement, même si elle peut être justifiée par la BCE, pose un problème sur la qualité de la supervision bancaire européenne. Une banque soumise à des créances douteuses versées à l'économie réelle et agissant principalement dans le cadre d'activités de crédits dans une économie faible doit-elle être traitée plus durement qu'une banque agissant principalement sur les marchés, dans des activités spéculatives ? La question à laquelle l'union bancaire a refusé de s'intéresser, celle de l'organisation des activités financières et de leur orientation, mais aussi celle de la valeur de la « garantie implicite » des États et des contrôles sur les activités qu'elle suppose, semble désormais apparaître en pleine lumière. Ces insuffisances condamnent l'union bancaire à des méthodes contestables, à un état d'exception permanent et à l'alimentation des ressentiments mutuels entre les pays européens.