Le renoncement de François Hollande n'est pas seulement l'échec d'un homme et d'une politique. C'est aussi un échec de l'institution présidentielle. La Présidence sous la cinquième République est née de la combinaison aléatoire entre un homme d'exception, une situation de guerre civile et une préférence des Français pour l'homme providentiel.

 Cette combinaison n'existe plus depuis longtemps. L'homme du 18 juin était irremplaçable, il n'a pas été remplacé. Est venu le temps des hommes «  normaux » avec même une « normalité » de plus en plus affirmée avec le temps. Quelle que soient la difficulté des temps et les risques que fait courir le djihadisme, nous ne sommes pas dans une situation de guerre civile et le fonctionnement régulier des institutions n'est pas menacé.

Les pouvoirs faibles d'un monarque indécis

La préférence des Français pour l'homme providentiel, le monarque républicain s'atténue pour des raisons diverses, compensée par la pratique du régicide, dont ont été victimes Gaulle, Giscard, Sarkozy et... Hollande. Les Français se sont mis à douter de la capacité du monarque à faire leur bonheur. Ils s'interrogent sur l'étendue du pouvoir qui subsiste à l'Elysée dans un monde interconnecté, plein de menaces.

François Hollande a contribué largement au changement du regard des Français. Il n'a pas voulu être perçu comme un monarque distant enfermé dans ses secrets. Il a cherché à réduire la distance avec ses sujets -Sarkozy avait commencé- et à accroître la transparence. En multipliant à tort et à travers les confidences, il s'est mis nu et les sujets n'ont pas trouvé que le spectacle fût beau.

Cette perception des pouvoirs faibles d'un monarque indécis, alors que dans la société s'exprimaient de toute part des demande de pouvoirs et que se développaient des initiatives dans le domaine économique met en cause l'institution présidentielle, telle qu'elle fonctionne depuis 1962.

François Hollande, à sa manière, a rendu service à la France. On ne peut continuer comme si rien ne s'était passé. Il faut adapter la présidence au monde et à la société de 2016. Comment faire ?

 Le gaullisme, un pragmatisme

D'aucuns rêvent de restaurer la présidence gaullienne. C'est une démarche illusoire. Dans ce monde interdépendant, trop de décisions se prennent à Bruxelles, Washington, Pékin ou Moscou et influent sur la condition des Français pour qu'un président puisse prétendre avoir des pouvoirs comparables à ceux du Général de Gaulle. François Fillon, par son comportement, son discours volontaire et son programme envahissant tente de faire illusion, alors que la référence gaullienne n'a guère de prise sur une majorité d'électeurs trop jeunes pour en garder le souvenir. Le gaullisme étant pour une large part un pragmatisme, François Fillon sait-il ce que ferait le Général en 2016 ? D'autres candidats vont se placer dans le sillage du candidat de la droite. Ils ne convaincront pas plus.

Une sixième république?

 D'autres veulent une sixième république et mettent en cause un régime quasi-présidentiel. La démarche n'est pas réaliste. Alors que l'urgence est à la réforme et à l'action, consacrer un temps long à débattre des institutions serait coûteux. De toute manière, les Français sont très attachés à l'élection du président au suffrage universel et leur retirer ce droit est quasiment impossible, même si l'on peut raisonnablement s'interroger sur les méfaits d'une personnalisation excessive du pouvoir.

Revenir à la lettre de la constitution

 Il existe une troisième solution, qui exclut une révision de la constitution et qui consisterait à revenir à la lettre de la constitution de 1958, principalement à son article 20 : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». Dans une certaine mesure, cet article a été appliqué au début de la cinquième république. Le président avait un domaine réservé- nullement inscrit dans la constitution- la défense, les affaires étrangères et l'Algérie, problème certes envahissant. Pour le reste, le gouvernement de Michel Debré était pleinement opérationnel et a entrepris des réformes importantes de sa propre initiative. La coordination interministérielle et les arbitrages se faisaient à Matignon, en présence d'un représentant du cabinet du Président, qui restait silencieux. Les collaborateurs du Président étaient peu nombreux et n'intervenaient pas directement dans les ministères.

Depuis VGE, la pratique a changé et la machine gouvernementale a perdu de son efficacité. Les équipes de l'Elysée se sont gonflées. Leurs représentants sont intervenus directement dans les ministères, perturbant le système de décision. Le premier Ministre a été contourné et pour compenser sa perte d'autorité il s'est parfois substitué à ses ministres. Il en est résulté une action gouvernementale dispersée et confuse.

Dans les périodes de cohabitation, l'on a été obligé de revenir à l'article 20. Pour l'action quotidienne, hors du domaine réservé qui a subsisté, le Premier Ministre a été le patron. Le système a fonctionné correctement, avec cependant un défaut grave. Les deux têtes de l'exécutif et leurs consacraient une part significative de leur temps à saboter de façon dissimulée et même publique l'action de l'autre, au détriment de l'intérêt du pays.

 La troisième solution n'aurait pas cet inconvénient, puisque le président et le premier ministre appartiendraient normalement à la même famille politique. Les candidats à la présidentielle prendraient acte des changements intervenus depuis les années 50 et proposeraient une redistribution des pouvoirs en vue de plus de démocratie et d'efficacité.

Cette redistribution des pouvoirs se ferait d'abord au profit du Premier Ministre, qui cesserait d'être un « collaborateur » Il serait le responsable de l'action gouvernementale devant le Parlement et les électeurs lors des élections législatives. Il engagerait la responsabilité du gouvernement sur un programme, qui serait un bréviaire pour le quinquennat. Tirant les conséquences de ce nouvel équilibre, la plateforme présidentielle serait plus succincte, centrée sur les grandes orientations et le domaine réservé. Les équipes élyséennes seraient réduites. Le président s'engagerait à ne plus congédier son premier ministre, sauf désaccord grave sur le domaine réservé. Ce président, qui serait toujours en charge de l'essentiel, garderait une position éminente. Plus discret, il serait plus respecté et il aurait toujours droit au cérémonial et aux rites de la République, qui sont une composante de notre vie politique. Le système se rapprocherait du « parlementarisme rationnalisé » auquel Michel Debré pensait en écrivant la constitution de 1958.

Une réforme correspondrait à ce nouvel équilibre : le retour au septennat, non rééligible ce coup ci. Elle implique une révision de la constitution mais elle peut être différée et intervenir à un moment quelconque du mandat.

Cette redistribution annoncée serait beaucoup plus large. La décentralisation serait accrue là où sont concentrées des capacités humaines, intellectuelles et financières sous-utilisées, principalement dans les régions et les métropoles. Elle viserait des politiques comme le logement et certaines politiques sociales. Dans le secteur de l'éducation, une combinaison de décentralisation et de déconcentration accroitrait les marges de manœuvre et la responsabilisation des décideurs de terrain.

Plus de démocratie

Il ne s'agit pas de remplacer le « grand chef » par une multitude de « petits chefs » incontrôlés, bref d'un mouvement exclusivement descendant. Un supplément de démocratie est nécessaire à tous les échelons : obligation de consultation, recours à la négociation et à l'accord, possibilité de référendums sur des questions délimitées, utilisation du web pour recueillir des avis, transparence des décisions, limitation dans le temps de l'exercice d'un seul mandat. Ces dispositifs sont à court terme couteux en temps mais rentables dans des sociétés divisées.

Cette redistribution des pouvoirs serait guidée par la conviction que dans une société complexe, une organisation des pouvoirs implique la participation d'un maximum d'acteurs, donc un certain degré de complexité. Le despote éclairé, auquel beaucoup aspirent, ne peut être qu'une solution provisoire.

 Aucun candidat ne semble prêt pour l'instant à proposer au pays une redistribution des pouvoirs qui l'implique personnellement. L'échec du quinquennat risque d'être imputé exclusivement à François Hollande, tenant parfaitement le rôle de bouc-émissaire. L'occasion serait négligée. Le gout du pouvoir et des formules simples ont des chances de l'emporter sur des visions ambitieuses de long terme.

Certes, tous les candidats sérieux n'ont pas explicité leurs intentions. Attendons. Un Emmanuel Macron est-il prêt à s'engager sur une redistribution des pouvoirs ? Choix difficile, car dans le schéma esquissé, on le voit mieux dans la position de Premier Ministre que dans celle de président.

Pierre-Yves Cossé

Décembre 2016