La condamnation d'Apple par la Commission européenne le 30 août 2016 est inédite à plusieurs points de vue, d'abord par le montant de l'amende, qui pourrait atteindre 13 milliards d'euros, et ensuite par l'argumentation retenue. La Commission accuse Apple d'avoir bénéficié de privilèges fiscaux accordés par le gouvernement irlandais. Il lui ont permis de voir son taux de taxation des profits réalisés en Europe s'établir à...0,05 % en 2014! L'exécutif européen ne condamne pas le système fiscal irlandais, car il n'en a pas le pouvoir, mais le régime spécial dérogatoire dont a bénéficié Apple. C'est cet avantage spécifique par rapport à ses concurrents qui en fait une aide d'Etat. La firme à la pomme doit maintenant rembourser ces 13 milliards d'euros, qui correspondent à l'estimation de l'avantage fiscal perçu pendant une période allant de 2003 - la Commission n'a pas le pouvoir de remonter plus de dix avant la date du début de l'enquête - à 2014, lorsque ces pratiques ont cessé.

Une application incertaine

Cependant, l'impact de la décision reste incertain car Apple comme le gouvernement irlandais ont fait appel de la décision. Or, par le passé, la Cour de Justice a souvent annulé des condamnations d'entreprises par la Commission, en totalité ou en partie, par exemple en réduisant considérablement des amendes. La matière est d'autant plus difficile qu'il s'agit d'une branche récente du droit de la concurrence, inaugurée par les décisions d'octobre 2015 contre les privilèges fiscaux accordés respectivement à Fiat par le Luxembourg, et à Starbucks par les Pays-Bas. De plus, même si la Cour ne conteste pas la décision de la Commission, il reste plusieurs incertitudes sur le montant de 13 milliards d'euro. Ce montant est déterminé hors intérêt, qui pourraient être éventuellement perçus dans la mesure où les infractions ont commencé il y a treize années. Inversement, la Commission affirme que la somme pourrait être diminuée si d'autres Etat européen choisissent de percevoir des impôts rétroactifs sur des profits générés dans leur pays, mais qui ont été transférés artificiellement en Irlande. La matière reste donc instable.

Une décision marquante

La décision marque toutefois par son ampleur. Le précédent record de condamnation d'une aide d'Etat s'établissait à 1,4 milliards d'euro, lorsqu'EDF avait été condamné en 2015 à reverser cette somme à l'Etat français, là aussi pour une affaire de sous-estimation de l'impôt. Dans le domaine des accords fiscaux passés avec des multinationales étrangères, les condamnations de Fiat et de Starbucks en octobre 2015 s'établissaient dans une fourchette de 20 à 30 millions d'euros. Si l'on considère la politique de la concurrence dans son ensemble, le record toute catégorie s'établit à près de 3 milliards d'euro pour le récent cartel des constructeurs de camions. Dans tous les cas, on reste bien loin des 13 milliards demandés à Apple.

 Vestager, bras armé de la Commission

La spectaculaire décision Apple est un nouveau coup d'éclat pour la danoise Margaret Vestager, l'actuelle commissaire à la concurrence, après les poursuites contre Google, et les décisions déjà mentionnées contre Fiat, Starbucks et les constructeurs de camions. Au-delà de la forte personnalité de Margaret Vestager, qui a inspiré l'héroïne de la série danoise Borgen, la Commission Juncker, envoient ainsi un signal fort aux entreprises comme aux Etats. Faute d'un accord des Etats-membres sur l'harmonisation fiscale, l'exécutif européen choisit d'utiliser la politique de la concurrence car c'est l'un des domaines les plus fédéralisés à l'échelle européenne. Une fois qu'une prérogative est établie en matière de concurrence, soit par le Traité, par un règlement ou par la jurisprudence, la Commission prend ses décisions seules, sans en référer ni au Parlement ni aux Etats, sauf de manière consultative dans certains cas. Seule la Cour exerce un contrôle ex-post.

Ce n'est pas la première fois que cette politique se retrouve à la pointe d'une entreprise communautaire visant à modifier les politique nationales. Au tournant des années 1980 et 1990, la Commission européenne avait obligé l'Etat français à exiger le remboursement des aides indûment perçues par ses géants en difficulté, Boussac, Renault ou encore Air France. Cette croisade de Bruxelles avait donné lieu à des passes d'armes au sein de la Commission entre certains commissaires à la concurrence animés d'un zèle néolibéral, et le président Jacques Delors, soucieux de préserver le tissu industriel européen. La politique de la concurrence menaçait alors les politiques industrielles nationales traditionnelles.

 Le contrôle des multinationales

La tentation néolibérale ne semble plus d'actualité dans ce cas d'espèce. L'action de la Commission s'inscrit aujourd'hui dans une ambition plus vaste de régulation accrue des multinationales. Paradoxalement, cette quête est soutenue par Jean-Claude Juncker, bien que l'actuel président de la Commission soit aussi l'ancien premier ministre du Luxembourg de 1995 à 2013. Que ce dernier ait changé d'avis sur le sujet -ce qui n'aurait rien d'original pour un responsable politique resté au pouvoir si longtemps- ou qu'il cherche à expier un passé gênant reste finalement secondaire. Le phénomène majeur est l'inscription de cette offensive de l'Union Européenne dans un mouvement plus large de renforcement du contrôle des multinationales, dans lequel les Etats, les organisations internationales comme l'OCDE, ou encore les acteurs transnationaux comme les ONG ou wikileaks ont aussi leur rôle. Cependant, aucun de ces acteurs n'a actuellement la volonté ou la capacité d'exiger 13 milliards d'euros de la plus grande entreprise mondiale en termes de capitalisation boursière. Cela démontre bien que l'intégration européenne peut être un démultiplicateur de puissance.

 Un conflit avec les Etats-Unis

Face à une telle décision, les Américains ne sont pas restés passifs. De manière prévisible, les réactions ont été très vives de l'autre côté de l'Atlantique, où la Commission européenne est accusé de mener une campagne hostile aux multinationales américaines. La même accusation avait surgit en 2001, lorsque l'exécutif bruxellois avait empêché la fusion entre deux compagnies américaines, General Electric et Honeywell, car elle menaçait la concurrence existant sur certains marchés aéronautiques. La décision avait surpris Washington car les autorités antitrust américaines avaient déjà accepté la fusion de leur côté et car les dirigeants américains n'avaient pas ménagé les pressions sur Bruxelles, y compris de la part du Président d'alors, Georges Bush senior. Aujourd'hui, la situation est d'autant plus tendue que les ministres français et allemands viennent d'exposer publiquement leurs doutes à propos du traité de libre-échange transatlantique (appelé aussi TAFTA) négocié justement avec les Américains.

Gageons cependant que la pression retombera vite. Le montant de l'amende reste infime par aux réserves du géant de Cupertino, qui n'a d'ailleurs rien à craindre de la concurrence d'entreprises européennse. Par ailleurs, un point généralement négligé du jugement retient l'attention: la Commission prévoit la possibilité de diminuer l'amende si les autorités américains décident d'augmenter rétroactivement les impôts qu'Apple aurait dû payer dans la même période, si les règles de rétribution de la maison-mère américaine par la filiale irlandaise avait été différentes. La firme a la pomme a, en effet, développé un système de relations entre ses filiales lui permettant de maintenir hors des Etats-Unis la plupart de ses bénéfices afin d'en diminuer la taxation. La Commission fait ainsi un clin d'œil aux débats actuels au sein du monde politique américain sur la nécessité de réformer la fiscalité pour rapatrier ces profits aux Etats-Unis. Ironiquement, le contribuable américain pourrait être finalement le grand gagnant de la décision contre Apple.

Laurent Warlouzet

Historien de l'Union Européenne (Université du Littoral)

Site web: https://univ-artois.academia.edu/LaurentWarlouzet