Dans la vie normale, mieux vaut laisser les questions techniques aux techniciens. Le conducteur d'une voiture n'a généralement pas besoin de savoir ce qui se passe sous son capot. Mais si elle tombe en panne, il n'a souvent plus le choix.

On peut en dire autant de l'économie : les controverses techniques relèvent des spécialistes. Pourtant depuis quelques années, des sujets dont la plupart des gens n'avaient jamais entendu parler et qui ne suscitaient guère d'intérêt dans l'opinion - par exemple la titrisation, les CDS (titre d'assurance contre le risque de défaillance d'un emprunteur) ou le système européen de paiement brut en temps réel Target 2 - se sont imposés dans le débat public, contraignant les non-spécialistes à essayer d'y comprendre quelque chose.

Croissance potentielle: un calcul imprécis, qui donne lieu à controverse publique

Le même phénomène se répète avec le concept de croissance de la production potentielle. Créé à l'origine par des économistes pour les économistes, son utilisation pour déterminer quand et à quel seuil le déficit public doit être corrigé est devenue l'objet de discussions publiques. De fait, son manque de précision affaiblit sérieusement le pacte budgétaire européen. C'est pourquoi il faut soulever le capot.

Contrairement au PIB réel, le PIB potentiel permet de tenir compte du fait qu'à la manière d'un moteur, une économie fonctionne généralement en dessous ou au-dessus de son potentiel. Ainsi dans une récession provoquée par une baisse de la demande, la production réelle tombe en dessous de son potentiel, ce qui provoque une hausse du chômage. De la même manière, un boom de la construction engendré par le crédit amène la production au-dessus de son potentiel, ce qui provoque de l'inflation. L'écart entre PIB réel et potentiel est donc un indicateur de la capacité inutilisée d'une économie. La distinction entre les deux aide aussi à choisir la politique à adopter : si le potentiel de croissance est faible il faut agir sur l'offre et non sur la demande.

Un concept clair, une valeur incertaine

Mais le PIB potentiel ne peut être mesuré, on ne peut que l'estimer. Son évaluation repose sur la quantité de main d'œuvre et le volume de capital disponibles pour la production, et sur une appréciation quantitative de leur productivité conjointe. Les estimations peuvent différer en fonction des chiffres et de la méthode retenus, de telle sorte que si le concept de PIB potentiel est clair, sa valeur est incertaine.

Par ailleurs la crise financière mondiale a créé de nouveaux casse-têtes. Dans presque tous les pays avancés, le PIB se situe bien en dessous des prévisions faites avant la crise et la plupart des experts pensent que l'écart ne sera jamais comblé. Les responsables de la politique économique ont beaucoup de mal à apprécier l'écart actuel au PIB potentiel, au point que certains se demandent si cette notion continue à être utilisable.

L'Union européenne a créé un problème supplémentaire : en réaction à la crise souveraine, la plupart des pays européens sont convenus en 2011 d'un Pacte budgétaire exigeant qu'ils maintiennent leur déficit budgétaire structurel - celui qu'ils enregistreraient si la production réelle était égale à la production potentielle - à une valeur inférieure à 0,5% de leur PIB. Un pays qui n'évolue pas vers cet objectif peut faire l'objet de sanctions financières.

Ce cadre est judicieux en ce qu'il prend en compte les conséquences d'un fléchissement temporaire de la production sur les revenus fiscaux. Un déficit est donc acceptable s'il résulte de revenus fiscaux anormalement bas, mais pas si ceux-ci sont à leur niveau normal.

Le Pacte de stabilité et de croissance de l'UE avait le grand défaut de ne pas inclure ce type de correction (j'ai été de ceux qui appelaient à sa réforme dans un rapport de 2003 au président de la Commission européenne). Le traité de 2011 s'est inscrit dans le prolongement d'une série de réformes antérieures, qui ont mis l'accent sur l'évaluation de la situation budgétaire en fonction de la croissance potentielle.

intégrer un indicateur inobservable et imprécis dans un traité international?

L'intégration d'un indicateur inobservable imprécis dans un traité international et dans la législation nationale (parfois dans la Constitution) qui régit sa mise en œuvre est cependant problématique. L'estimation du solde budgétaire structurel qui en résulte est en effet trop incertaine et volatile pour fournir davantage qu'une feuille de route approximative.

De fait, les estimations de la production potentielle actuelle et de son évolution à court terme sont constamment révisées, ce qui entraîne des changements incessants dans l'évaluation de la situation budgétaire correspondante. Ainsi au printemps 2012, alors que le gouvernement des Pays-Bas préparait le budget de l'année suivante, la Commission européenne prévoyait que son potentiel de croissance serait de 0,9% en 2013. Mais à l'automne 2012, en temps réel donc, son chiffrage n'était plus que de 0,7%. Pour la France, la prévision est passée de 1,2% à 0,9%, pour l'Italie de -0,1% à -0,4% et pour l'Espagne de -1,2% à -1,4%. Mais pour ce dernier pays, la Commission a changé d'avis et affirme maintenant que sa prévision était de -0,7%. De telles révisions ne constituent pas des exceptions.

Le PIB potentiel devrait être stable... en théorie

En ce qui concerne le PIB réel, des révisions fréquentes et importantes des prévisions sont inévitables. Le PIB potentiel est cependant supposé plus stable, car il ne dépend pas de l'évolution de la demande. Il ne l'est guère. Il est normal de réévaluer le potentiel de croissance d'un pays en fonction de nouvelles informations sur le marché du travail, les investissements et la productivité. Mais les tentatives incessantes de viser au plus juste génèrent facilement du bruit.

Ce manque de stabilité perturbe le processus décisionnel. Même une révision à la baisse de 0,2% du PIB n'est pas sans conséquence : elle correspond à une détérioration du déficit structurel de l'ordre de 0,1% du PIB - ce qui n'est pas rien dans un contexte de contraintes budgétaires.

Les parlementaires - qui ne sont pas des techniciens - sont troublés à juste titre quand on leur demande d'adopter une révision budgétaire en raison de la modification d'une estimation. Ignorants du pourquoi et du comment, ils finissent par considérer ces révisions comme une source d'instabilité artificielle.

Le pacte budgétaire est destiné à élargir l'horizon temporel des décideurs politiques et à leur permettre d'avoir davantage conscience des problèmes de soutenabilité de la dette publique auxquels ils sont confrontés. Il y faut de la cohérence. Or l'incertitude qui entache l'estimation du potentiel de croissance les empêche de s'approprier une notion déjà obscure, celle de déficit structurel, et elle rend volatiles les politiques basées sur cette évaluation. Cela se traduit paradoxalement par le rétrécissement de l'horizon temporel. Les discussions politiques devraient donc porter non pas sur la dernière révision du PIB potentiel, mais sur le fait de savoir si un pays est bien sur le chemin de l'assainissement à long terme de ses finances publiques.

Trop souvent les dirigeants nationaux considèrent le pacte de stabilité comme une contrainte extérieure et non comme un cadre permettant d'aboutir à de meilleures décisions. Davantage de stabilité dans l'évaluation du potentiel d'une économie renforcerait leur compréhension et leur appréciation des défis à long terme, ce qui créerait les meilleures conditions.

Traduit de l'anglais par Patrice Horovitz

Jean Pisani-Ferry est professeur à la Hertie School of Governance à Berlin. Il est actuellement commissaire général de France Stratégie,

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