Emprunts toxiques : certains élus locaux savaient ce qu’ils faisaient

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Finances publiques  Le coût élevé du Musée des Confluences à Lyon vient en partie des emprunts toxiques.
Finances publiques Le coût élevé du Musée des Confluences à Lyon vient en partie des emprunts toxiques. (Crédits : DR)
L’utilisation par des mairies d’emprunts toxiques était-il due à la mauvaise formation en économie des élus locaux ? Une étude montre qu’au contraire, plus les élus savaient, plus ils signaient. Par Boris Vallée, Professeur assistant de Finance, Harvard Business School.

Les collectivités territoriales ont eu, au cours des vingt dernières années, abondamment recours à des emprunts structurés dits « toxiques », ce qui a conduit à l'insolvabilité de certaines d'entre elles et à la création par l'État d'un fonds de soutien. Ces emprunts structurés, qui représentaient 14 milliards d'euros en 2012, offrent généralement un taux d'intérêt garanti faible dans un premier temps, puis un taux variable indexé sur une parité de taux de change. Les collectivités sont alors exposées à des fluctuations potentiellement très fortes du coût de leurs emprunts. Par exemple, le taux de l'un des trois emprunts souscrits pour le financement du musée des Confluences, à Lyon, a récemment atteint 27 %.

Les élus locaux étaient-ils bien formés ?

Ces emprunts, qui sont indéniablement dommageables pour les finances des collectivités territoriales, posent la question de la responsabilité des élus locaux. Depuis le premier acte de la décentralisation, en 1982, les élus locaux disposent en effet d'une grande liberté pour contracter des emprunts. La Cour des comptes, dans un rapport rendu public en juillet 2011, suggère cependant que les établissements bancaires auraient pu profiter du manque d'expertise des élus locaux pour leur vendre des produits dont ils n'étaient pas en mesure de comprendre toute la complexité. Cet argument a été largement relayé par les élus locaux eux-mêmes.

Toutefois, arguer du manque d'expertise des élus locaux face à des établissements bancaires prédateurs comme principale explication du développement des emprunts toxiques est difficile à réconcilier avec les faits. Si les emprunts structurés auxquels ont souscrit les collectivités territoriales sont (très) risqués, le taux d'intérêt étant variable sur une partie du prêt et pouvant atteindre des niveaux très élevés, la formule de calcul du taux est relativement simple, en comparaison notamment de celle des produits de type « fonds à formule », qui sont pourtant largement distribués aux ménages français.

La majorité des collectivités locales bénéficiaient également du conseil de consultants spécialisés lors du choix de leurs emprunts. On peut ainsi douter de la mauvaise compréhension de ces emprunts par les élus locaux.

Un récent papier co-écrit avec mon collègue Christophe Pérignon (« The Political Economy of Financial Innovation : Evidence from Local Governments » ) corrobore cette analyse. En 2011, le quotidien Libération a publié des données issues d'une fuite de la banque Dexia, ce qui nous a permis d'avoir accès des informations sur les emprunts de plus de 2 000 collectivités sur la période 2000-2009. L'exploitation des données nous a alors conduits à des résultats qui étayent l'idée selon laquelle un certain nombre d'élus locaux ont souscrit en connaissance de cause à des emprunts structurés.

Des maires qui savaient

D'une part, il apparaît que les maires ont d'autant plus recours à des emprunts structurés qu'ils ont un haut niveau d'études. Les maires anciens hauts-fonctionnaires sont par exemple les plus nombreux à contracter des emprunts structurés, alors même qu'on peut estimer qu'ils sont mieux à même que d'autres de comprendre le fonctionnement de ces emprunts. De même, les plus grandes collectivités territoriales souscrivent davantage à des emprunts structurés que les plus petites, alors même qu'elles disposent généralement d'une administration plus qualifiée et ont plus facilement accès aux services de cabinets de conseil spécialisés.

D'autre part, l'exploitation des données suggère que certains élus locaux utilisent les emprunts structurés à des fins stratégiques, ce qui laisse penser une fois de plus qu'ils en comprennent le fonctionnement. Les élections n'ont pas lieu au même moment dans toutes les collectivités territoriales (régions, départements, intercommunalités et mairies). De ce fait, il nous a été possible de former des groupes de traitement et de contrôle, et de tester si l'approche d'une élection conduit les élus locaux à recourir plus fortement à des emprunts structurés. Nous en avons déduit que les élus locaux utilisent davantage les emprunts structurés en amont des élections.

Ce type de stratégie est compréhensible. Il est vraisemblablement avantageux de souscrire à un emprunt structuré peu avant une élection, afin de dépenser davantage sur la période, les charges d'intérêt étant faibles, et de favoriser ainsi sa réélection, quitte à supporter plus tard des charges d'intérêt plus fortes. Ce type de stratégie suggère toutefois que les élus locaux comprennent et acceptent le risque des emprunts structurés.

Des produits financiers taillés pour les hommes politiques

Le fait que des élus locaux puissent, à long terme au détriment du contribuable, recourir à des emprunts structurés à des fins personnelles n'a rien d'étonnant. Les emprunts structurés cumulent en effet deux propriétés qui les rendent particulièrement propices à une utilisation non conforme à l'intérêt général.

D'une part, les emprunts structurés sont flexibles, ce qui permet aux élus locaux d'ajuster les périodes à taux d'intérêt faible et à taux variable selon leurs besoins. D'autre part, il est difficile pour le contribuable de connaître les modalités exactes des emprunts structurés souscrits par les élus locaux.

Le recours de l'État grec à des dérivés de change, afin de diminuer artificiellement son niveau d'endettement et satisfaire plus facilement aux conditions pour entrer dans la zone euro, relève de cette même logique. Tout l'enjeu réside dès lors dans l'adaptation du cadre réglementaire, afin de limiter le plus possible ces comportements.

The Conversation_____

Par Boris Vallée, Professeur assistant de Finance, Harvard Business School

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation

Cet article est publié dans le cadre d'un partenariat avec la revue Regards croisés sur l'économie.

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Commentaires
a écrit le 16/03/2016 à 19:40 :
Quel scoop ! ca c'est de la démocratie direct !! et maintenant on fait quoi ? la gréve de l'impôt. tient c'est une riche idée ça, on va faire comme les grecs.
a écrit le 15/03/2016 à 9:37 :
Je m'emporte...;)
je voulais dire "qui a blanchi sous le harnais à la roth$hield"
a écrit le 14/03/2016 à 9:52 :
Oui, quel scoop ! et maintenant on fait quoi ? peut-être que notre super-ministre de l'économie qui veut réformer tout azimut nous sortira-t-il une réforme pour encadrer ce type de dérive. Pour quelqu'un qui a blanchi sous harnais de la roth$hield cela ne devrait pas être très compliqué...
a écrit le 13/03/2016 à 18:04 :
Cet article est volontairement à la charge des élus locaux, laisse croire que les souscriptions d’emprunts structurés ont été fait, non seulement en connaissance de cause, mais qu’ils faisaient partie d’une stratégie politique visant la réélection de ceux qui les ont souscrits.

Le premier argument avancé concerne le niveau d’étude des élus, comme si cela suffisait à justifier d’une expertise financière ! Comme si un avocat, un médecin, un haut fonctionnaire savait mettre en œuvre un calcul actuariel probable. Rien que le l’adjectif actuariel suffit à lui seul pour éliminer la quasi-totalité des candidats.

A la vue de la légèreté de l’argument, l’auteur souligne que les communes étaient assistées de conseils financiers. Ceux d’entre eux, compétents, ont souligné le risque de tel emprunts et les élus ont suivit leur avis et se sont reportés sur d’autres produits de dettes. Par contre, les conseils en relation avec les banques, à la manière de ce qui ce pratique entre les sociétés pharmaceutique et les médecins, ont bien évidement prescrit et préconiser un choix contraire aux intérêts de leurs clients.

L’auteur porte enfin l’estocade en prétendant qu’il s’agissait d’une stratégie de la part des élus. L’argumentaire qui consiste à prétendre que les collectivités font parfois le choix de restructurer leur dette pour des besoins de trésorerie, est exact. Cela peut d’ailleurs se justifier. Mais surtout, cela se fait tous les jours sans donner lieu à la souscription de dette toxique. Cette association dénote le caractère volontairement orienté de l’auteur.

La souscription des emprunts structurés, ne trouvent pas non plus son origine dans la crise de liquidité. En effet ces derniers sont généralement des renégociations d’emprunts qui sont refinancés par leur remboursement.

Par contre, la nécessité des banques de modifier leurs bilans prudentiels en transférant leurs risques vers des vecteurs de titrisations est avéré. Nombreuses sont celles qui ont fait le choix d’un maquillage marketing conduisant à la crise des subprimes. Pour les collectivités locales européennes ce sont exactement les mêmes origines qui conduisent à la même situation.

Européenne, car il n’y a pas que la France qui est concernée, l’Allemagne l’est aussi, elle a d’ailleurs directement traité avec les banques anglo-saxonnes de contrepartie, les mettant à l’amende dans les cas les plus graves.

Quant à justifier la souscription des emprunts structurés comme un vecteur de réélection, il y a là une forme d’allégation clivante dont on peut s’interroger sur l’objectif, tant elle est favorable à innocenter les banques anglo-saxonnes ?

De la même manière souligner que l’auteur appartient au sérail financier d’Harvard, qui est aussi le plus grand pourvoyeur de cadres dirigeants des banques de Wall-Street, ne signifie pas qu’il agit dans le sens de leurs intérêts.

Quant à la pseudo-flexibilité des instruments de dette des collectivités locales françaises, il serait souhaitable de l'argumenter dans le contexte réglementaire spécifique des collectivités territoriales françaises tant il y a de différences avec le monde anglo-saxon.

Néanmoins, je partage le point de vue que certains emprunts structurés disposent de composantes spéculatives. Croyez bien que celles-ci étaient connues des banques anglo-saxonnes qui voyaient un avantage à ce que leurs clients s’engagent sur un risque illimité pour un avantage très limité. Parmi ces clients, DEXIA Crédit Local premier acteur des prêts aux collectivités française qui joue le rôle de vecteur de transformation en intégrant ces options au sein du régime des prêts!

Problème, une collectivité locale n’a pas le droit de souscrire des options spéculatives. Si tel est le cas, le contrat est nul. Là où cela devient ubuesque c’est fin 2012 lorsque l’Etat Français sauve DEXIA en l’intégrant à grand frais de capitaux dans la SFIL dont il est le principal actionnaire.

Ainsi l’État a prit à son actif des instruments financiers qui devraient être considérés comme illégaux vis-à-vis des collectivités et détient à son passif les mêmes engagements vis-à-vis des banques anglo-saxonnes ! Qui est en risque ? L’État et les collectivités ! Qui a fait les bonnes affaires ? Les banques anglo-saxonnes. Qui payent ? Le contribuable Français, c'est-à-dire celui qui paye ses impôts, y compris ceux sur le revenus en France.
a écrit le 13/03/2016 à 15:40 :
Ou bien ils savaient ce qu'il faisaient et il sont responsables des dégâts.
Ou bien ils ne savaient pas, et ils sont irresponsables.
a écrit le 13/03/2016 à 10:09 :
Quel scoop ! ca c'est de la démocratie direct !! et maintenant on fait quoi ? la gréve de l'impôt. tient c'est une riche idée ça, on va faire comme les grecs.
a écrit le 13/03/2016 à 10:06 :
-
a écrit le 12/03/2016 à 12:55 :
La toxicité politico-financière est la conséquence directe d'un état fort avec des élus dirigeants faibles. Le retour de balancier devrait être un état faible avec des citoyens forts.
a écrit le 11/03/2016 à 9:26 :
Enfin le masque tombe. Bien entendu c'était volontaire et c'est une honte d'avoir racheté la dette par l'Etat sans invalider la carrière politique ou administrative des fautifs. Et les élus étaient conseillés par des hauts techniciens, les Directeurs des Finances, Directeurs Généraux des Services, qui eux se sont échappés en passant à d'autres "hautes fonctions" comme récompenses. Il faudrait compléter l'étude en suivant ces parcours. Exemple Grand Saint Etienne, le Grand Rennes, puis Epa Marne, suivez la dette., car dans les intercos, les départements ... les responsabilités sont diluées à cause de l'élection à deux niveaux.
a écrit le 11/03/2016 à 8:20 :
des poursuites pénales contre ces élus indélicats vis à vis de leurs concitoyens ?
ce ne serait que justice !
a écrit le 10/03/2016 à 19:43 :
Une évidence pour tous ceux qui croient que tous les élus ne sont pas tous des crétins finis: comment croire qu'une municipalité, staffée, en comprend moins que n'importe quel particulier. Merci de cet article. Nous attendons les mises en examens.
a écrit le 10/03/2016 à 18:41 :
dommage qu'on ne puisse pas leur faire rendre compte sur leurs deniers personnels ! la vie politique est vraiment à réformer dans ce pays !
a écrit le 10/03/2016 à 16:34 :
Accepter de signer un prêt à taux variable, c'est comme jouer au casino : à la fin c'est toujours la banque qui gagne. Il n'y a pas besoin d'avoir fait des études ou d'être intelligent pour comprendre ça. Il y a donc eu abus de confiance et il devrait y avoir procès et saisies des biens personnels des "décideurs", si nous étions dans une vraie démocratie ...
a écrit le 10/03/2016 à 16:12 :
Pas plus etonne que ca!
a écrit le 10/03/2016 à 15:55 :
Enfin une étude qui corrobore ce qui était un secret de polichinelle : les emprunts toxiques ont surtout été pris suivant le principe : après moi, le déluge.
Même si il est partagé par beaucoup d'élus, il s'agit d'un rpincipe général de gestion à l'UMP.(voir La France, Saint-Etienne, la Correze).
a écrit le 10/03/2016 à 15:13 :
evidemment qu'ils savaient!!!!
ils ont juste appplique la methode ' je refile la patate chaude au suivant si je ne suis pas re-elu' et ' si ca derouille, too big to fail, l'etat reprendra mes dettes mais mes copains me maintiendront en poste'
vous croyez franchement qu'un gars qui arrive a etre elu chef de l'assemblee nationale ne sait pas ce que c'est la parite euro/franc suisse?
a écrit le 10/03/2016 à 15:10 :
Quel formidable article, inutile d'en rajouter, merci beaucoup.
a écrit le 10/03/2016 à 14:50 :
Quel scoop !
et maintenant on fait quoi ? la gréve de l'impôt...
"L'adaptation du cadre réglementaire" vous ne seriez pas un de ces dangereux rouges vous.
a écrit le 10/03/2016 à 14:48 :
De qui se moque -t-on??
L’élu qui souscrit l'emprunt toxique le fait en connaissance de cause,car sa cohorte de conseillers a joué son rôle,qui malheureusement est bien souvent un chois idéologique,qui fait confondre bulletin électoral,argent public,et l'imposture.
En région parisienne,
Le 93, ou le 95 avec Argenteuil,se sont particulièrement distingués dans ces montages
dexia,et actuellement les habitants et non les Elus flambeurs,en paient la note.
a écrit le 10/03/2016 à 12:06 :
Manqueraient plus que les gens qui faisaient des emprunts avec des swaps de devises, des prêts à taux zéros avec report des intérêts in fine post prochain mandat électoral ne savaient pas ce qu'ils faisaient.
Il manque toutefois quelques années de prison pour les élus à la moralité irréprochable mais au talent financier plus que déplorable.

L'article manque beaucoup de chiffres cependant.

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