Le non-recours aux aides sociales, l’envers invisible de la fraude sociale

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Le nombre de démarches administratives dissuade parfois certains demandeurs.
Le nombre de démarches administratives dissuade parfois certains demandeurs. (Crédits : DR)
Par Elvire Bornand, chargée de cours action publique, éthique et transitions sociétales, Université de Nantes

Le 5 février dernier, le Conseil général du Haut-Rhin décidait que la perception du Revenu de solidarité active (RSA) serait désormais conditionnée à l'accomplissement de 7 heures de bénévolat hebdomadaire. Cette annonce relance le débat sur les méfaits de l'assistance. Autrement dit : sur le fait que la perception d'une aide sociale encouragerait l'inactivité.

Comme en Alsace, l'attention se concentre généralement sur les effets pervers de l'accès aux aides et droits sociaux, masquant ce que l'Observatoire des non-recours aux droits et services, l'Odenore, nomme « l'envers de la fraude sociale ». Selon cet observatoire, plus de 5 milliards d'euros de RSA ne sont pas versés chaque année à ceux qui pourraient en bénéficier.

Ce phénonème peu connu a un nom - le non-recours aux droits et aux services - et il concerne tous ceux qui, loin de profiter des aides sociales, ne demandent rien.

Qui sont les « non-demandeurs » ?

La réponse pourrait ressembler à une liste à la Prévert - les femmes, les vieux, les jeunes, les chômeurs, les ménages à faibles revenus, les sans-domicile, etc. - si on ne remarquait pas un trait commun : la vulnérabilité sociale. En clair, ceux qui ne demandent rien ont besoin de demander mais ne s'y résolvent pas.

Ils s'y résolvent d'autant moins, pourrait-on ajouter, que leur vulnérabilité est récente. C'est le cas, notamment, de jeunes ménages ayant accédé à la propriété juste avant que les effets de la crise économique se fassent sentir et qu'ils perdent leur emploi. D'autres phénomènes contemporains, comme l'augmentation des divorces chez les personnes âgées, ont fragilisé les femmes n'ayant jamais travaillé.

Ce que masquent les discours suspicieux sur la fraude sociale et l'assistanat, c'est combien il est difficile de franchir un jour la porte d'un service d'aide et d'y faire la queue avec à la main une chemise remplie des justificatifs prouvant qu'on est désormais pauvre, et se montrer prêt à exposer sa vie au regard de l'agent administratif qui instruira la demande.

Les trois non-recours

Selon Philippe Warin, il existe trois formes principales de non-recours : la non-information, la non-demande, la non-réception.

La non-information, c'est le fait de ne pas savoir qu'il existe un droit ou un service correspondant au besoin. Une réalité liée principalement au fait qu'il revient au citoyen de connaître ses droits et non à l'administration de les détecter et les activer. Petit test : connaissez-vous l'ACS ? Ou êtes-vous dans le cas des 66% des personnes pouvant y prétendre qui ont répondu qu'ils ne connaissaient pas le dispositif.

La non-demande signifie que des personnes informées de leurs droits renoncent à les faire valoir, principalement par crainte d'éventuelles contreparties et du fait de la complexité des démarches demandées. De nombreuses personnes sont en effet convaincues que demander une aide implique une obligation de suivi auprès d'un assistant social. Mais il existe d'autres cas plus spécifiques: les personnes âgées craignent que les aides versées soient reprises sur leur succession, privant ainsi leurs enfants d'héritage. Quant à la complexité des démarches, une enquête conduite en Loire-Atlantique a montré que percevoir le RSA-activité était quasiment une activité en soi, nécessitant de nombreux envois de courriers et des déplacements à chaque évolution de situation...

La non-réception concerne les personnes qui demandent une aide à laquelle elles sont éligibles et qui ne la reçoivent pas. Dans ce cas précis, ce sont les méandres de l'administration et la complexité de l'examen des pièces justificatives qui sont en cause. L'exemple le plus connu concerne la Couverture maladie universelle (CMU) pour laquelle il faut présenter des justificatifs de revenus sur les trois derniers mois... Par ailleurs, l'éligibilité des travailleurs intérimaires peut changer d'un mois sur l'autre, et il faut savoir présenter la demande au bon moment sous peine de devoir refaire son dossier trois mois plus tard.

Plus largement, on notera le point commun entre non-information, non-demande et non-réception : la question du contact avec l'administration. Il ne faut pas faire preuve de beaucoup d'imagination pour concevoir que cette entrée en relation peut être anxiogène. Rappelons, à cet égard, que « cas soc » est une insulte dans le langage courant.

Mais ce premier contact n'est pas redouté uniquement par les usagers. L'administration le scrute aussi avec appréhension, car le non-recours ne permet pas d'économiser de l'argent. Bien au contraire, il coûte cher.

La peur du guichet

Entre 2001 et 2012, la fréquentation des urgences hospitalières a augmenté de 7%: une partie de plus en plus importante des patients qui s'y présentent ont renoncé à recourir au système classique de santé. Pour des raisons économiques, ils n'ont pas de médecin traitant et attendent souvent que leurs difficultés de santé empirent avant de se rendre aux urgences. Le coût financier pour les hôpitaux et le coût social pour les individus à la santé dégradée sont ainsi loin d'être négligeables.

Résorber le non-recours aux aides sociales est donc un défi pour les organisations publiques. Mais c'est aussi un puissant levier d'innovation qui conduit à des changements importants, principalement axés sur la lutte contre la non-information et contre la non-réception.

En matière de non-information, le guichet focalise l'attention. Imposant, fixe et marquant une frontière entre l'usager et l'agent, il tend à être en partie délaissé pour des actions d'information de terrain sur l'espace public. Cela s'appelle « l'aller-vers ». Un nom qui incarne un complet renversement de perspective: c'est désormais à l'administration d'aller au contact de ceux qui ignorent peut-être leurs droits.

Un objet incarne bien cette transformation : le triporteur. En Loire-Atlantique, on en aperçoit aussi bien à la sortie des écoles que sur les marchés. Une telle évolution n'implique pas seulement que les agents doivent apprendre à pédaler, c'est un changement de posture radicale. Dans l'espace public, ces agents doivent susciter la demande. Toutefois, les offres de formation continue peinent à suivre le mouvement, mettant parfois les agents en difficulté.

Le dossier unique à la peine

En matière de non-réception, la tâche est encore plus ardue : elle suppose que différentes administrations s'entendent pour éviter aux usagers d'aller frapper à toutes les portes et fournir sans cesse les mêmes justificatifs chaque fois qu'ils se présentent à un guichet. La tentative d'expérimentation du dossier unique en Loire-Atlantique et en Seine-et-Marne a montré la grande difficulté légale et technique à grouper les démarches administratives.

Seules les expériences de moindre ampleur semblent, aujourd'hui, réellement porter leurs fruits. Il s'agit d'idées simples, frappées au coin du bon sens, comme la mise en place d'une ligne directe entre un Centre communal d'action sociale (CCAS) et une Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) qui permet de dénouer directement - entre êtres humains - les arcanes des procédures administratives.

À travers ces exemples, on est loin de la posture adoptée par le département du Haut-Rhin (évoquée au tout début de cet article). Dans les faits, l'action publique est traversée par deux logiques totalement contradictoires, révélant bien la difficulté de l'administration à appréhender les situations et les motivations des usagers auxquels elle s'adresse.

The Conversation_____

Par Elvire Bornand, chargée de cours action publique, éthique et transitions sociétales, Université de Nantes
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation

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Commentaires
a écrit le 05/03/2016 à 15:23 :
Comment peut-on encore acceper le concept d'une allocation sans aucune contrepartie en terme de travail (même bénévole) ? La France pense encore être un pays riche ...
a écrit le 04/03/2016 à 17:15 :
c'est un peu comme ces paysans qui "ne se versent pas de salaire " OK , mais toute la famille(parents et enfants) vit sur l'exploitation , logés , chauffés , nourris , assurés , véhiculés ! Beaucoup de ménages Français n'en demanderaient pas plus
a écrit le 01/03/2016 à 15:36 :
J'ai fait la simulation ACS et obtenu le verdict "Vous POURRIEZ avoir droit...". Malgré les nombreux renseignements demandés, le simulateur est incapable d'être affirmatif. Cela donne une idée de la complexité du truc. En pratique, il faut être suivi par une assistante sociale pour se dépêtrer de ce genre de truc. Le seul but de cette complexité, c'est précisément de décourager un maximum d'ayant-droit. Le politicien peut ainsi dire qu'il aide, sans payer beaucoup.

Quant à la reprise sur succession, c'est une réalité pour certaines aides au moins, contrairement à ce que laisse entendre l'article. C'est parfois plutôt une avance sur héritage qu'une vraie aide.
a écrit le 01/03/2016 à 11:24 :
Et la préférence nationale c'est pour quand ?
a écrit le 01/03/2016 à 8:17 :
@La Tribune
La censure est passée manifestement (comme souvent)
a écrit le 29/02/2016 à 16:20 :
Merci beaucoup pour cet excellent article dans lequel j'ai reconnu de nombreuses personnes directement concernées par vos propos.

Pas plus tard qu'il y a un mois j'ai conseillé un ami dont la mère touche moins de 600 euros par mois de retraite parce qu'elle était femme d'artisan et donc non déclarée la plupart du temps, divorcée depuis alors qu'ayant largement travaillé toute sa vie et n'étant absolument pas au courant du revenu minimum vieillesse.

Comme vous le précisez bien chaque cas est singulier mais c'est une réalité avérée rajoutant à l'énorme échec que connaît notre système économique et politique actuel.
a écrit le 29/02/2016 à 16:18 :
Autre raison : la rubrique 041

Une information qui a peu circulé ces dernières semaines, suscite quelques remous dans les CAF : « Oui les revenus de l’épargne quelle que soit la forme de cette épargne sont pris en compte au même titre que les autres revenus perçus par le foyer (salaires, pensions, retraites, etc.) ».Cette disposition, qui ne figure pas sur le formulaire de demande RSA, et qui est inscrite dans la rubrique 041 (autres revenus) des déclarations trimestrielles, concerne tous les livrets, y compris le livret A, et donc la petite épargne utilisée par les personnes les plus précaires qui ne peuvent avoir accès au système bancaire classique.
Cette taxation des ressources des allocataires au RSA est très perverse : Par exemple, elle consiste à déduire du RSA 3 % du montant de l’indemnité de licenciement que vient de percevoir une personne au chômage. Et si cette somme a été déposé, par exemple sur un livret A, 4 % seront déduit du RSA.
Explication : une personne au chômage éligible au RSA vient de percevoir une indemnité de licenciement s’élevant à 10 000 euros. La caisse d’allocations familiales déduira du RSA 3 % des 10 000 euros, soit 300 euros, soit 25 euros mensuels. Ôtez ces 25 euros sur les 447 euros (maximum) que peut percevoir une personne seule sans emploi alors que le seuil de pauvreté est évalué à 817 euros, et vous avez une (petite) idée de la situation de grande pauvreté qu’est en train de provoquer cette discrète taxation des revenus des pauvres qui sert finalement à financer… le RSA.
a écrit le 29/02/2016 à 16:14 :
Hollande sera probablement le mieux placé en 2017 pour appliquer le "revenu universel".toutes ces paperasses n'auront plus lieu d'etre,l'aide sociale sera simplifiée et automatique.la justice sociale ne sera plus "a la carte" mais une notion rentrée dans les faits.je pense que 900 euros environ serait une somme juste.
Réponse de le 29/02/2016 à 16:27 :
"je pense que 900 euros environ serait une somme juste".

Effectivement ,c'est juste
Réponse de le 29/02/2016 à 17:38 :
Pour verser l'équivalent du RSA socle à tout le monde simplement, tout en continuant à financer ce qui est gratuit aujourd'hui (EN, assurance-maladie, police), il faut 50% de pression fiscale MOYENNE sur l'ensemble des revenus primaires (ce qui est possible sous forme de CSG uniquement mais c'est probablement, sans aucune niche, la limite supérieure). C'est très bien de défendre l'allocation universelle, mais pour ne pas décrédibiliser le concept il faut aussi savoir compter...
a écrit le 29/02/2016 à 15:09 :
Quand des aides sont prévues, c'est, je crois, anticipé que 100% des gens y aidant droit ne les demandent pas. Déjà en réclamant un nombre de justificatifs, de copies, de formulaires abscons à remplir, .... un papier qui manque (pas prévu mais il le faut quand même, c'est nouveau, voire implicite)...
a écrit le 29/02/2016 à 14:45 :
Quel blabla ! Il y a beaucoup trop d'assistanat social en France on en crève tout est dû sans contrepartie cela ne peut plus fonctionner il n'y a plus assez d'argent ni de productifs pour payer la note arrêtez de faire croire aux gens que la corne d'abondance de l'état providence est illimitée c'est faux.
Réponse de le 29/02/2016 à 17:45 :
Elle n'est pas illimitée en effet mais suffisante pour permettre à chaque personne de manger et de se loger sans faire la manche. Les personnes aisées se plaignent mais elles sont aisées même après paiement des impôts. C'est juste une question de solidarité humaine très élémentaire (qu'on pourrait réapprendre à l'école). Même les romains savaient cela. Maintenant si vous proposez de remplacer le RSA par le droit au travail opposable je vous suivrai, il faut juste que vous m'expliquiez comment vous allez faire concrêtement.
a écrit le 29/02/2016 à 14:45 :
C'est justement ce qui fait le charme de notre pays. Il faut avoir les moyens de faire valoir ses droits. En France, on a la liberté de crever en paix. Faut juste éviter de le faire dans la rue car c'est pas bon pour le tourisme... ou alors à Calais :)
a écrit le 29/02/2016 à 13:57 :
Idée de simplification :
- un revenu universel pour tous (et ne nécessitant pas d'autres aides APL, ALS, allocation familiale, aides pour la garde des enfants...)
- une assurance maladie qui prend tout à 100% (au lieu d'avoir assurance maladie + mutuelle de l'entreprise + mutuelle complémentaire (quand celle de l'entreprise est insuffisante) + aide à une complémentaire santé ou CMU-C...)
Cela éviterait aux travailleurs pauvres et précaires de passer la majeure partie de leur temps libre à faire des démarches administratives (et s'ils sont illettrés, à trouver des personnes pour les aider...) et à faire des calculs pour savoir s'il vaut mieux préparer leur dossier pour ce mois-ci ou pour le mois d'après, s'il vaut mieux qu'ils acceptent ces quelques heures de travail ou non, etc.
Cela épargnerait aux contribuables et aux entreprises de financer certains emplois d'agent administratif, d'assistant social, d'écrivain public, contrôleurs, etc.
Réponse de le 29/02/2016 à 17:51 :
Oui ça marche à condition de financer cela par un impôt linéaire (CSG) se substituant aux autres prélèvements directs sinon vous ne recouvrerez jamais assez d'argent. Donc si la gauche défend votre idée, il faut qu'elle cesse de vanter la CSG progressive puisque l'impôt négatif contient déjà la progressivité.
a écrit le 29/02/2016 à 13:52 :
c'est tjs tres frais de lire des articles pondus par des universitaires, on reconnait tt de suite le style
ils sont vraiment a cote de la plaque..........
( le defi c'est pas que les gens touchent des aides, le defi c'est qu'ils s'en sortent tt seuls)
et je ne parle pas des phrases genre
' Mais il existe d'autres cas plus spécifiques: les personnes âgées craignent que les aides versées soient reprises sur leur succession, privant ainsi leurs enfants d'héritage',....... qui laisse penser qu'il n'en n'est rien, alors que c'est precisemment inscrit dans les textes !!
a écrit le 29/02/2016 à 13:32 :
Déja arreter de subventionner et de donner des allocations sociales aux riches ça ferait déja des économies, des gains de temps de personnels et d'argent aux CAF !
Réponse de le 29/02/2016 à 14:46 :
Une question : à partir de combien vous considérez quelqu'un comme "riche" ?
Vous savez on est toujours le riche de quelqu'un...
Réponse de le 29/02/2016 à 15:23 :
Les "riches" lorsqu'ils sont salariés cotisent plein pot et sont imposés un max. Malgré tout cela, ils sont encore "punis" en payant plein pot partout (crèche, cantine, etc). Contrairement à ce que vous pensez, ils n'ont plus aucun droit aux prestations sociales (trop de revenus) et presque plus au titre des prestations familiales (ca devient très rare). Par contre, ils ont droit de cotiser, de payer, de re cotiser et surcotiser... Peut être qu'un jour pas très lointain ces riches cotiseront "pour leur pomme" et se partageront les fruits de leur cagnotte. Les "riches" travailleurs et les "riches" familles en ont marre d'être accusées d'être des actifs producteurs de richesse, de PIB, et d'être des bouc-émissaires des moins "riches". La stigmatisation, ca suffit aussi pour nous.
Réponse de le 29/02/2016 à 15:58 :
Les riches ou pseudos riches perçus et bien ils partent et délocalisent leurs entreprises hors de France. Effectivement bientôt les français qui ne sont pas perçus comme riches pourront rester entre-eux, et se partager...pas grand chose ! Il parait qu'à plus d 4000E par mois pour un couple et 2 enfants on est riche et pourtant j'ai à peu près cela, droit à rien de l'état mais pas vraiment le sentiment d'être riche. Il fau arrêter de croire que l'on peut taxer les gens sans rien leurs donner en retour. Le monde est aujourd'hui ouvert et si vous taxer trop certains, ils partent et ne se privent pas de vous nuire ensuite autant qu'ils peuvent.
Réponse de le 29/02/2016 à 16:26 :
@FDS

D'après une note interne de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), publiée par Les Échos ce mercredi, 505.000 familles verront le montant de leurs prestations familiales baisser, soit 10% des 5 millions d'allocataires.La modulation adoptée fin 2014 dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2015, prévoit une division par deux du montant de base des allocations familiales pour les couples de deux enfants à partir de 6 000 euros net de revenus mensuels. Ces dernières toucheront 64,75 euros au lieu de 129,35 euros. Dès 8 000 euros de revenus par mois, les prestations seront divisées par quatre (32,34 euros). Chaque enfant supplémentaire augmente ce plafond de 500 euros (exemple: un couple avec trois enfants ne verra ses allocations coupées en deux que s'il gagne 6500 euros par mois. Elles seront divisées par quatre à partir de 8 500 euros de gains). Quand on pense que Clara Gaymard la PDG de GE Françe touchait des allocs avec ses .... 9 gosses
Réponse de le 29/02/2016 à 16:33 :
@Réponse de @Dilembue

"Les "riches" lorsqu'ils sont salariés cotisent plein pot et sont imposés un max".

Ils peuvent toujours demander à gagner moins si ils veulent moins cotiser ou être imposé ,mais bizarrement ,ils acceptent leur sort , étonnant
Réponse de le 29/02/2016 à 17:57 :
C'est l'erreur habituelle (faite par les socialistes récemment sur les AF) : si vous cessez de donner au delà d'un revenu R0, il vous faudra trouver une solution de continuité juste au dessus de R0...et ce faisant vous vous apercevrez que vous avez favorisé les très haut revenus en modérant leur contribution proportionnelle au détriment des gens qui sont juste au dessus de R0 (l'impôt marginal réel devient régressif). Il vaut donc mieux confier ces décisions à des personnes ayant un minimum de culture mathématique...plutôt qu'à des juristes de gauche.

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