L'autorité publique peut-elle prendre la main sur un projet privé, pour mener une action de politique extérieure ? Telle est, à grands traits, la question à laquelle la Commission européenne a récemment estimé que l'on peut répondre oui, à propos du projet Nord Stream 2.

Pas d'industrie forte sans un accès sécurisé à une énergie abordable. A l'heure où le gouvernement français veut réduire la part de l'énergie nucléaire dans le mix énergétique, le renforcement de la part du gaz dans ce mix apporte une réponse qu'a notamment symbolisée la mise en place du gazoduc Nord Stream entre la Russie et l'Allemagne, à travers la mer Baltique. Mais le doublement de cette infrastructure par le projet Nord Stream 2 suscite une opposition particulièrement vive, et cela, en dépit du renforcement de la sécurité des approvisionnements et des baisses de prix que ces capacités supplémentaires doivent permettre, en France comme chez nos voisins.

Fortes tensions géopolitiques

Porté par plusieurs groupes importants (dont le français Engie) et soutenu en particulier par l'Allemagne et l'Autriche, Nord Stream 2 permettrait au russe Gazprom de renforcer ses livraisons, par une nouvelle voie en plus de celle de l'Ukraine. Mais, dans un contexte marqué par de fortes tensions géopolitiques avec la Russie, le projet est aujourd'hui soumis à une forte pression par l'action résolue de certains pays à l'est du continent, notamment la Pologne. Et les États-Unis, qui cherchent eux-mêmes à exporter vers l'Europe une partie de leur production, se sont invités au débat avec un nouveau paquet de sanctions susceptibles d'affecter les entreprises européennes impliquées dans des projets énergétiques avec la Russie.

La partie d'échecs qui s'est engagée entre toutes les parties prenantes a pris un tour original quand la Commission, qui s'oppose au projet, a sollicité des États-membres un mandat pour négocier directement avec la Russie. Au risque de la contradiction et de la confusion des rôles.

"Vide juridique ?" Le Conseil européen désavoue la Commission

On ne pouvait que s'interroger sur la ligne que la Commission entendait adopter dans ces négociations, compte tenu de sa position. S'agissait-il de chercher à faire aboutir le projet, ou de mieux le bloquer ? Quoi qu'il en soit, l'analyse des services juridiques du Conseil (qui, au sein des institutions européennes, représente les États-membres) vient d'apporter un désaveu à la démarche, en réfutant point par point les arguments qui avaient été avancés pour tenter de fonder un tel mandat, parmi lesquels celui d'un « vide juridique ».

Quel sera le prochain mouvement ? Une révision en urgence du cadre sectoriel de régulation, par un « amendement Nord Stream 2 » qui permettrait une intervention spécifique de la Commission ? Un soutien à tel ou tel État-membre concerné par le tracé du pipeline pour adopter des dispositifs juridiques de blocage ?

Risques pour la logique de régulation et la position de neutralité

Si la tactique est fluctuante, la stratégie semble constante, et elle pose question. En instrumentalisant le cadre juridique à des fins au moins partiellement politiques, la Commission prend le risque d'abîmer durablement la logique de régulation dont elle devrait être la gardienne. Cette logique repose sur des règles dont on peut débattre, tant d'un point de vue technique qu'à propos des orientations générales qui les sous-tendent. Mais on ne peut se départir sans danger d'une suffisante neutralité. Les bricolages au cas par cas et en opportunité ne font pas partie de cette logique.

Car quoi qu'on pense du projet Nord Stream 2, quelles seront les prochaines entreprises, les prochains projets concernés ? Avoir du mal à répondre à cette question, c'est déjà voir la confusion qui caractérise la démarche.

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David Epaud est avocat au barreau de Paris.