Pour une union européenne de l'énergie

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Construire une Europe de l'énergie, notamment de l'électricité, ce serait améliorer la performance énergétique commune. Mais en heurtant fortement des souverainetés nationales. Quand les Allemands accepteront-ils de subventionner l'installation de panneaux photovoltaïques en Grèce? Par Claude Crampes et Thomas-Olivier Léautier, économistes TSE

Difficile d'aborder un pan de la politique sans lui trouver un lien avec des problèmes d'énergie et, symétriquement, la plupart des décisions prises en matière énergétique ont des effets multiples, difficiles à prévoir et maitriser, sur de nombreux domaines de la vie sociale. On peut donc comprendre, sans pour autant l'approuver, pourquoi les gouvernants n'aiment pas abandonner à des régulateurs sectoriels et aux autorités de la concurrence le contrôle d'une industrie aussi essentielle. On comprend mieux aussi la réticence des gouvernements nationaux à laisser Bruxelles construire une Union de l'énergie. Pourtant, ils ont beaucoup à y gagner.

Résilience et clairvoyance

Dans une communication publiée en 2015 sous le titre « Paquet Union de l'Energie » (et sous-titrée plus élégamment « Cadre stratégique pour une Union de l'énergie résiliente, dotée d'une politique clairvoyante en matière de changement climatique » ), la Commission européenne explique pourquoi l'avenir de l'Union passe par une plus grande intégration physique et organisationnelle des marchés nationaux de l'énergie. En vingt-cinq pages et quinze points d'action, la Commission résume sa stratégie, et l'accompagne d'une feuille de route précise jusqu'en 2020.

Avec la sécurisation des approvisionnements gaziers et pétroliers, la Commission traite de politique étrangère et de politique commerciale. L'efficacité énergétique l'oblige à aborder la politique du logement et les transports. Avec l'encouragement des énergies renouvelables, c'est l'innovation et l'emploi qui sont sur la sellette. Les projets d'intérêt commun en matière d'infrastructure interfèrent avec la politique industrielle et l'aménagement du territoire. Parler de participation de la demande à l'équilibrage de l'industrie électrique, c'est relancer la suppression des tarifs -régulés- et la promotion de la concurrence. C'est aussi poser la question de la protection des consommateurs vulnérables.

L'union de l'énergie ou l'intrusion de l'Europe dans de nombreux secteurs

L'Union de l'énergie représente donc une intrusion dans de nombreux secteurs économiques et oblige les autorités nationales à adapter des règles jusqu'ici basées sur des arbitrages entre intérêts locaux.
Les Etats membres ne laisseront pas les autorités de Bruxelles empiéter aussi largement sur leurs prérogatives sans résister. Ce serait pourtant souhaitable si l'on veut atteindre l'objectif rappelé dans le 'Paquet Union de l'Energie' : les consommateurs de l'UE (ménages et entreprises) doivent pouvoir disposer d'une énergie sûre, soutenable, compétitive et à des prix raisonnables.
Ci-après, nous examinons deux exemples d'achoppement entre intérêt national et intérêt communautaire. Le premier, réel, envisage les conséquences de l'obligation d'accroitre les interconnexions électriques. Le second imagine ce que pourrait être la politique de développement des panneaux photovoltaïques dans une Europe où le mix énergétique ne se gèrerait plus à l'échelon national.

Sécurité énergétique

La Communication de la Commission sur la « Stratégie européenne pour la sécurité énergétique » rappelle que la dépendance de l'Union vis-à-vis de ses importations énergétiques est très élevée. Pour les pays qui ne disposent pas de réserves dans leur sous-sol, les gazoducs, les ports méthaniers, les sites de stockage gazier ont plus qu'une valeur économique. Ils sont au cœur de stratégies complexes, parfois héritées de l'histoire au travers de contrats de long terme chèrement négociés, d'accords de défense et de commissions occultes. Il en va de même de tout l'approvisionnement en produits pétroliers et de la sécurité des systèmes électriques.

Il entre dans les prérogatives des autorités européennes de s'inquiéter de la sécurité d'approvisionnement énergétique des Etats membres. C'est d'ailleurs par là que tout a commencé avec la CECA (1952) et le traité Euratom (1957). Depuis le traité de Lisbonne (2007), l'énergie fait partie du domaine des compétences partagées entre l'UE et les Etats membres, ce qui signifie qu'elle est soumise au principe de subsidiarité : l'UE ne peut intervenir que si elle est en mesure d'agir plus efficacement que les États membres.

Interconnexions nécessaires... pour améliorer la performance commune

Le paquet 'Union de l'énergie' aborde longuement le problème de la sécurité en insistant sur la nécessité des interconnexions : « Un objectif minimal spécifique d'interconnexion a été fixé pour l'électricité; celui-ci consiste à assurer, d'ici à 2020, l'interconnexion de 10 % de la capacité installée de production d'électricité des États membres. ... En 2016, la Commission fera connaître les mesures nécessaires pour atteindre un objectif de 15 % d'ici à 2030.»

Des objectifs identiques pour toutes les interconnexions ne sont probablement pas optimaux. Toutefois, même si en faisant de plus en plus dépendre chaque système électrique national des flux entrants et sortants des systèmes voisins on réduit l'autonomie de chacun, on améliore la performance commune. Les pays Européens ayant des habitudes de consommation différentes, les centrales allemandes peuvent contribuer à passer la pointe (de consommation) en France, et vice versa. Mais on uniformise aussi les prix de gros, ce qui veut dire que certains gouvernements vont devoir expliquer à leurs électeurs que si le prix de l'électricité augmente à certaines heures, c'est pour le bien des citoyens d'autres États membres où le prix diminue.

Une régulation différente

Et il va falloir réguler différemment, à une échelle transnationale. Le Paquet Union de l'énergie aborde la question : « Il y a lieu de renforcer la régulation du marché unique au niveau de toute l'UE en renforçant significativement les pouvoirs et l'indépendance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACRE) dans ses tâches de régulation au niveau européen, afin qu'elle puisse superviser efficacement le développement du marché intérieur de l'énergie et les règles qui le régissent, et traiter toutes les questions transfrontalières qui doivent être réglées pour mettre en place un marché intérieur homogène ».
L'orgueil national va souffrir, mais il est des choses qui se règlent mieux en laissant arbitrer des autorités internationales.

Subventions aux installations photovoltaïques... plutôt au sud

En 2014, la capacité photovoltaïque cumulée installée en Allemagne se montait à 38 300 MWc et elle était de 2 600 MWc en Grèce. Avec ces équipements, la même année l'Allemagne produisait 34 930 GWh et la Grèce 3 856 GWh. Le ratio énergie produite sur capacité installée, qui est un indicateur du nombre d'heures d'ensoleillement à pleine puissance, était donc de 912 pour l'Allemagne et de 1 483 pour la Grèce. Nous ne discuterons pas ici du fait que, dans les deux cas, il manque beaucoup d'heures pour arriver aux 8760 heures qui font une année. Observons seulement que, puisqu'il y a 50% de potentiel solaire en plus en Grèce, il est très inefficace d'installer autant de panneaux photovoltaïques au nord, ce que tous les touristes allemands qui migrent vers le sud pour trouver le soleil pouvaient expliquer à leurs décideurs politiques nationaux dès le début du lancement des subventions aux énergies renouvelables.

Subventionner des emplois dans des autres pays... inacceptable?

Dans une Union de l'énergie, on peut donc imaginer que les autorités européennes soucieuses d'efficacité auraient orienté les aides massivement vers la Grèce (et l'Espagne, l'Italie, voire l'Afrique du nord) pour améliorer le rendement des panneaux installés plutôt que de faire de l'Allemagne le champion des capacités PV. On objectera que la consommation d'énergie est plus importante dans les pays du nord. C'est exact, mais si l'objectif est de réduire les émissions européennes de CO2, localiser la capacité de production décarbonée en Allemagne ou en Grèce est équivalent. De plus, comme nous l'avons vu, le paquet 'Union de l'énergie' insiste beaucoup sur les interconnexions et les échanges d'électricité dans un grand marché européen.

En fait, hors les effets redistributifs évidents, c'est sur le terrain de l'emploi qu'une telle politique énergétique commune se ferait retoquer : les sources d'énergies décentralisées demandent beaucoup de main d'œuvre pour l'installation et pour l'entretien. Les autorités allemandes ne pourraient pas faire accepter par leur opinion publique que les surcoûts prélevés sur les contribuables et les consommateurs d'électricité pour financer les installations PV partent plus au sud et créent des emplois pour produire une énergie qu'il faudra importer. C'est pourtant ce qui se passe très souvent entre régions situées dans le même espace national. Mais le sentiment d'appartenance à un espace européen commun n'est pas encore suffisant pour qu'une telle politique efficace voie le jour. En attendant, l'Allemagne continuera à connecter plus de panneaux PV que la Grèce : pendant l'année 2014, 1899 MWc pour la première, 17 MWc pour la seconde.

Au moment où on parle de Brexit, il n'est pas inutile de rappeler que l'Europe a été conçue par des pacifistes pragmatiques dans le but d'éviter les guerres. Et cet objectif a été atteint. «L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord des solidarités de fait », déclarait Robert Schuman le 9 mai 1950. Quoi de plus concret que la réalisation d'une Europe de l'énergie ?

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Commentaires
a écrit le 21/02/2016 à 19:15 :
Sur le strict plan technique, accroitre les interconnexions renforce la sécurité d'approvisionnement des états membres.
Mais ne soyons pas naïfs, nous les français : avec un parc hydraulique et nucléaire, donc totalement pilotable, notre garantie intrinsèque est élevée. Ce n'est pas le cas de nos voisins comme l'Allemagne qui ont choisi de développer des parcs composés d'énergies intermittentes (solaire et éolien) qui ont un besoin vital d'importer quand la météo est défavorable et au contraire d'exporter quand le vent souffle fort par ex.
D'autre part, ces pays ont réussi le tour de force de faire ériger des Directives qui imposent à chaque état de l'UE de consommer PRIORITAIREMENT les énergies renouvelables (essentiellement intermittentes) disponibles sur le réseau, ce qui impose à la France de baisser ses centrales nucléaires quand l'Allemagne a des surplus d'éolien : ceci fait baisser la rentabilité de notre parc national.
Les interconnexions sont donc un jeu de dupes où nos voisins ont beaucoup à gagner (en fait elles sont indispensables à ceux qui ont tut misé sur des énergies intermittentes), où nous avons beaucoup à perdre (d'abord d'investir dans ces interconnexions transfrontalières, ensuite de devoir perdre en rentabilité quand il y a des surplus éoliens ou solaires étrangers).
La seule position acceptable pour notre gouvernement serait :
1- de faire abolir les Directives qui donnent la priorité aux productions d'énergies intermittentes (donc celles de nos voisins)
2- d'exiger que l'aptitude de notre parc de s'ajuster à la demande soit justement rémunérée quand elle vole au secours de nos voisins.
Si on ne le fait pas, notre naïveté nous conduira à assurer seuls et à nos frais la sécurité électrique de l'UE.
a écrit le 20/02/2016 à 15:51 :
L'approche est juste et aurait dû être appliquée beaucoup plus tôt, cela aurait eu d'énormes avantages dans toute l'Europe. C'est désormais en partie mis en place dans plusieurs zones européennes selon les énergies et stockages disponibles sur place. Pour autant, dès lors qu'il arrive désormais des solutions de stockage, y compris à moyen-long terme et de plus en plus compétitives, cela modifie ce modèle et permet de l'optimiser. Par ailleurs c'est un peu futuriste à l'heure actuelle mais le modèle étudié notamment par les japonais de "centrale solaire orbitale", si c'est très coûteux pour le moment, c'est un concept intéressant pour une majorité de pays dans le monde. Donc une mise en commun des frais et une approche globale pourraient s'avérer également un bon choix car les avantages comme l'absence de cycles jour-nuit, l'indépendance à la météo et aux saisons en raison de la vue constante du soleil sont énormes. Le principal problème est donc le coût et encore un relatif aspect technique de transmission.
a écrit le 19/02/2016 à 17:11 :
Voila deux gars de Toulouse qui n'ont vraiment rien compris. C'est inquiétant. Ils n'ont pas plus discuté avec des gens de Edf, Total ou Engie qui les auraient un peu éclairés. Ils ne connaissent rien non plus aux technologies en cours. A ce stade d'extraordinaire faiblesse est-ce la peine de vouloir faire leur éducation ?
a écrit le 19/02/2016 à 14:53 :
Forcer une union n'a jamais fait une entente cordiale, le pragmatique veut sa liberté d'action mais l'UE dogmatique court derrière une utopie!
a écrit le 19/02/2016 à 14:46 :
On économiserait pas mal de pétrole et de CO en limitant la puissance des voitures à ce qui est nécessaire.
a écrit le 19/02/2016 à 13:26 :
C'est surement la solution d'avenir, mais cela nécessite une harmonisation des systèmes sociaux (santé, retraites) et surtout fiscaux (prélèvement sur le travail ou sur la consommation). Il serait plus efficace d'agir chaque pays indépendamment en recherchant cette harmonisation sociale et fiscale. Ce qu'il faut faire, c'est répartir les charges sociales sur le travail et sur l'énergie.
a écrit le 19/02/2016 à 12:59 :
Les auteurs en appelent pragmatisme mais en manquent cruellement : ils manquent de comprendre que les EnR en general et le PV en particulier s'appliquent a une organisation decentralisée de l'energie et non centralisée facon franco-francaise. C'est ainsi que le PV permet l'autoconsommation qui se repand y compris dans l'industrie allemande car son cout de renient est competitif avec l'electricite achetee sur le reseau.
C'est aussi la raison pour laquelle le projet Desertec a echoué : les Allemands se sont rendus compte avec les auteurs que produire de l'electricite solaire chez avec leur ensoleillement revenait moins cher que le faire au Sahara puis de la transporter avec les perte en ligne et le cout de transport afferent.
a écrit le 19/02/2016 à 11:40 :
Même en considérant que l'Union Européenne n'est pas déjà morte je vois mal les ingénieurs du corps des mines qui détiennent les leviers de commandes du secteur de l'énergie partager leurs pouvoirs avec d'autres .

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