Pour l'année 2016, la mairie de Paris a imaginé une manœuvre budgétaire de grande ampleur qui a été récemment pointée du doigt dans un rapport de la chambre régionale des comptes (CRC) d'Île-de-France. En effet, pour boucher un trou de près de 400 millions d'euros, qui lui aurait certainement imposé de mettre un frein à sa politique d'investissement, la mairie de Paris a imaginé un subterfuge en deux temps : d'abord capitaliser, en 2016, 361 millions d'euros de loyers grâce au conventionnement de nouveaux logements sociaux, soit le montant total des baux emphytéotiques (des baux immobiliers de très longue durée, ici sur une durée qui varie de 55 à 65 ans), dont doivent s'acquitter les bailleurs sociaux auprès de la Ville ; et ensuite, transférer ce montant, enregistré en section d'investissement vers la section de fonctionnement, afin d'équilibrer ce budget.
Contraire aux doctrines comptables ?
Pour ce faire, la Ville a utilisé les possibilités ouvertes par un décret du 27 novembre 2015 qui lui permet désormais de reprendre « en section de fonctionnement des loyers capitalisés qu'elle avait au préalable comptabilisés en recettes d'investissement au titre de ses dettes », indique la chambre régionale des comptes (CRC) d'Île-de-France. Ce sont donc 361 millions d'euros qui ont été comptabilisés en section de fonctionnement par la mairie, au lieu de la seule la quote-part annuelle de la recette de loyers qui, au titre du principe d'annualité budgétaire, « incrémente le résultat de fonctionnement de l'exercice », note la CRC. Ainsi, « cette nouvelle méthode de comptabilisation demeure dérogatoire au regard des pratiques comptables communément admises », indique la Chambre régionales des comptes. Elle serait même, selon un spécialiste de la comptabilité publique, « contraire aux doctrines comptables ».
Erosion de la capacité d'autofinancement
Une telle manœuvre prouve bien que la mairie a voulu équilibrer ses comptes de fonctionnement, comme toutes les collectivités locales en ont l'obligation, dans le but de maintenir son plan ambitieux d'investissement durant sa mandature. En effet, la mairie de Paris procède de la sorte dans un contexte de baisse des dotations de l'Etat, qui lui a fait perdre 590 millions d'euros entre 2015 et 2017 ; et où, en parallèle, elle a dû faire face à la hausse de sa participation au fonds de péréquation, du haut de son statut de collectivité « riche » (elle pèse environ 8 milliards d'euros de budget), une hausse de près de 330 millions d'euros en cinq ans. La capacité d'autofinancement de la capitale, indispensable pour financer ses investissements, s'est donc érodée. Or, dans le même temps, la maire, Anne Hidalgo, compte amplifier l'effort d'investissement de la mairie, initialement de 8,5 milliards d'euros, pour l'amener à 10 milliards d'euros sur l'ensemble de la mandature. Il lui fallait donc trouver des solutions budgétaires. Dont acte.
Une opération doublement bénéfique
Mais si ce montant de 361 millions d'euros (de loyers capitalisés) est aussi significatif en 2016, c'est surtout parce que la mairie s'est mise d'accord avec les bailleurs sur le conventionnement de centaines de nouveaux logements sociaux, qui étaient auparavant des logements "libres" (ou "non conventionnés"). Au-delà d'équilibrer ses comptes, la Ville accroît donc la part de logements sociaux dans son parc de logements, qui serait aujourd'hui d'un peu plus de 19% des résidences principales, selon l'Atelier parisien de l'urbanisme (Apur), soit un total de 220.000 logements sociaux à Paris. C'est donc pour la maire Anne Hidalgo une opération doublement bénéfique : d'une part, elle peut, grâce à l'astuce comptable, poursuivre sa politique d'investissement, et d'autre part, elle décuple la "production" de logements sociaux dans la capitale. Ce qui correspond à deux de ses engagements de campagne.
Un potentiel de 18.000 logements sociaux
Concrètement, ces loyers capitalisés par la Ville de Paris sont donc « issus du conventionnement du parc libre des bailleurs sociaux, et sont ainsi en forte hausse, pour atteindre 361 millions d'euros en 2016, contre 40,1 millions d'euros au budget prévisionnel de 2015 », indiquait la mairie de Paris l'année passée. Preuve de l'ampleur de la nouvelle politique de conventionnement.
Elle concerne des logements qui sont pour beaucoup situés dans des immeubles en brique construits dans les années 1930 et situés sur les boulevards des Maréchaux. Ces locaux d'habitation ne sont pas considérés au sens de la fameuse loi SRU comme des logements sociaux. Ce sont des habitations à bon marché, des immeubles à loyers moyens, ou des logements dit de "loi 1948". Elles sont l'héritage « de l'histoire du logement aidé à Paris et des lois successives », note Olivier Leblanc, directeur général d'Elogie, le bailleur social le plus concerné après Paris Habitat par cette nouvelle politique de conventionnement.
Au total, la maire de Paris Anne Hidalgo estime que 18.000 logements de ce type sont potentiellement modifiables en logements sociaux à Paris. Une manne non négligeable, surtout quand on sait que la maire s'est engagée à mettre à disposition des Parisiens 7.000 nouveaux logements sociaux par an durant sa mandature, et a promis à ses alliés communistes que Paris compterait 30 % de logements sociaux d'ici à 2030.
Une opération neutre financièrement pour les opérateurs du logement social ?
Par ailleurs, la modification du statut de ces logements les rend éligibles à de nombreux financements à taux bonifiés de la Caisse des dépôts, la banque publique qui collecte la majorité des encours du livret A pour prêter aux bailleurs sociaux. C'est pourquoi ces derniers sont très satisfaits de la politique de conventionnement de la Ville de Paris. Ils pourront notamment entreprendre des travaux de rénovation à bas coûts dans ces logements, ce qui était impossible lorsqu'ils n'étaient pas conventionnés. Les bailleurs sont d'autant plus intéressés que, pour financer les 361 millions d'euros dont ils doivent s'acquitter dès 2016 auprès de la Ville de Paris, ils empruntent aussi auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et n'ont, pour ce faire, quasiment pas de fonds propres à mobiliser.
Et les montants que rembourseront chaque année les bailleurs sociaux à la Caisse des dépôts seront en fait équivalents à la baisse des prélèvements annuels effectués par la Ville sur les bailleurs sociaux au titre des baux emphytéotiques. Ces prélèvements de la Ville représentent concrètement une quote-part des loyers perçus par les bailleurs sur les logements non-conventionnés. C'est donc une opération financière quasiment neutre financièrement pour les bailleurs sociaux même si, de facto, leur dette augmente.
Quelles conséquences pour les finances de Paris après 2016 ?
En revanche, pour la mairie de Paris, la situation est plus complexe. Les loyers perçus par la Ville (la quote-part expliquée ci-dessus) sur les logements locatifs encore non conventionnés représentaient en effet plusieurs dizaines de millions d'euros par an. Ces loyers nourrissaient, comme évoqué plus haut, les recettes de fonctionnement de la capitale. Or, comme l'intégralité de ces loyers est capitalisée en 2016, la mairie ne percevra rien les années suivantes. Une mesure de très court terme, donc.
Dès lors, la mairie de Paris sera-t-elle à nouveau en difficulté dans un an pour boucler son budget ? Pas si sûr... Car, si dans ses comptes, la mairie de Paris prévoit tout de même une baisse d'environ 45 millions d'euros de ces recettes de loyers en 2017 et en 2018 par rapport à 2016, celles-ci resteraient à des niveaux élevées (plus de 300 millions d'euros) par rapport à 2015.
Une telle continuité dans les recettes découle du fait que de nouveaux conventionnements sont prévus sous la mandature. Anne Hidalgo compte en fait étaler l'écoulement du stock de 18.000 logements "transformables" en logements sociaux sur les prochaines années de sa mandature. Ainsi, la mairie de Paris pourra réutiliser son astuce budgétaire en 2017 et comptabiliser, à nouveau, les nouveaux loyers capitalisés en recettes de fonctionnement... De quoi réactiver chaque année la polémique auprès des férus de comptabilité publique locale.
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