1993, 2003, 2008, 2010, 2013. Le rythme des réformes des retraites s'accélère. Pourtant, le problème du financement reste entier, puisque selon les derniers calculs du Conseil d'orientation des retraites (COR), il manquera 20,2 milliards d'euros en 2017 et, selon les scénarios, entre 19,8 et 21,9 milliards en 2020, soit de 0,9% à 1% du PIB. Or, l'objectif de la dernière réforme Woerth de 2010 était de ramener le régime français des retraites à l'équilibre en 2018.
La crise ayant diminué les perspectives de recettes, c'est raté. Il faut remettre encore une fois l'ouvrage sur le métier. Une nouvelle réforme va donc voir le jour. Elle sera évoquée, parmi d'autres sujets concernant l'emploi et la formation professionnelle, lors de la deuxième grande conférence sociale des 20 et 21 juin, une fois connues les recommandations de la commission sur l'avenir des retraites pilotée par Yannick Moreau, l'ancienne présidente du COR. Des recommandations qui commencent à être connues. Il se pourrait ainsi que le système de calcul de la pension de retraite des fonctionnaires (basé sur les six derniers mois de salaire) soit reconsidéré pour s'aligner progressivement sur ce qui est en vigueur dans le régime général (prise en compte des 25 meilleures années).
Une réforme pour la fin de l'année mais des recommandations dès la semaine prochaine
Suivra ensuite jusqu'à la fin de l'été une phase de concertation avec les partenaires sociaux. Et, à l'automne, le gouvernement fera connaître ses choix, en présentant un projet de loi qui risque de jeter à nouveau les salariés dans les rues. Mardi 29 mai, la Commission de Bruxelles a mis un coup de pression sur la France, en demandant explicitement que cette réforme soit votée cette année et rétablisse l'équilibre à l'horizon 2020. Reste à savoir comment... On sait déjà que François Hollande est favorable à un nouvel allongement de la durée de cotisation qui pourrait passer de 41,5 années actuellement à 43 voire 44 années, comme le demande le Medef. Sont également évoquées : une augmentation de la CSG de 6,6 à 7,5% sur les pensions, une désindexation partielle des pensions par rapport à l'évolution de l'inflation, la remise en cause de certains avantages liés aux familles nombreuses, etc. Bref, des mesures techniques et financières destinées à rapidement boucher les trous, mais aucune disposition structurelle. Les débats risquent encore une fois de se cristalliser autour de la question difficile de la prise en compte de la pénibilité, écartée en 2010 par Nicolas Sarkozy, alors que la gauche manifestait en ce sens.
Le vieux mythe du régime unique revigoré
Pourtant, durant sa campagne électorale, le candidat François Hollande avait évoqué une « réforme systémique » des retraites, beaucoup plus ambitieuse. Il était soutenu sur ce point par la CFDT, qui milite aussi fortement pour des modifications d'ampleur, plutôt que pour la énième « réformette » qui se contenterait de faire bouger quelques paramètres financiers pour équilibrer les régimes.
D'ailleurs, et c'est un peu oublié, la loi portant réforme des retraites du 9 novembre 2010 prévoyait dans son article 16 « qu'à compter du premier semestre 2013, le comité de pilotage des régimes de retraite organise une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d'une réforme systémique de la prise en charge du risque vieillesse. Parmi les thèmes de cette réflexion, figurent [...] les conditions de mise en place d'un régime universel par points ou en comptes notionnels, dans le respect du principe de répartition ».
De fait, l'idée est en effet d'aller vers un régime de base unique pour l'ensemble des salariés, du public comme du privé, à l'instar de ce qui existe déjà dans des pays comme le Canada, les États-Unis, les Pays-Bas, le Royaume-Uni ou la Suède. « C'est un mouvement historique. Je crois que l'on y va mais très doucement », estime Jean-Louis Malys, secrétaire national de la CFDT en charge des retraites.
Cette idée, d'ailleurs, n'est pas nouvelle. Le programme du Conseil national de la résistance la prévoyait. Mais, en 1945, elle n'a pu être réalisée, certains régimes spéciaux voulant sauvegarder leur indépendance ayant refusé une intégration dans un régime généralisé (agriculteurs, indépendants, etc.). Résultat, coexistent actuellement en France plus de 30 régimes de retraite de base.
Le régime unique aurait pour principale qualité de mettre fin aux inégalités de traitement face à la retraite. Des inégalités de plus en plus dénoncées par les salariés affiliés au régime général au fur et à mesure que les règles régissant les retraites se durcissent (surtout depuis la réforme Balladur de 1993) en raison du déséquilibre démographique (selon le COR, de 2,1 cotisants par retraité en 2010, le ratio démographique devrait passer à 1,65 cotisant par retraité en 2020 et à 1,4 en 2040) et donc des difficultés de financement. François Hollande a d'ailleurs explicitement évoqué ces inégalités entre régimes lors de sa conférence de presse du 16 mai dernier. Sans s'engager plus avant sur la façon de les résoudre.
Des avancées vers l'égalité privé-public
Ce mouvement vers l'unification, on en perçoit déjà quelques prémices. Au niveau institutionnel, d'abord, avec un mouvement de rapprochement de diverses caisses. Ainsi la création en 2006 du Régime social des indépendants (RSI), né de la fusion de la Cancava (artisans) et de l'Organic (industriels et commerçants). Les régimes des professions libérales également, unifiés et gérés depuis 2004 par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL). Sans parler, pour les régimes complémentaires, cette fois, de l'union de plus en plus étroite entre l'Arrco (salariés) et l'Agirc (cadres).
Mais cette marche vers un régime unique, on la retrouve également dans les règles régissant les différents régimes. Ainsi, ce n'est peut-être pas assez dit, mais depuis la réforme de 2003, le régime de base de retraite des fonctionnaires a perdu de son attrait : alignement de la durée d'assurance requise pour bénéficier du taux plein sur celle applicable dans le régime général, indexation des pensions sur l'indice des prix hors tabac.
Un mouvement qui s'est poursuivi après la réforme Woerth de 2010 : report progressif de l'âge de la retraite (60 à 62 ans pour les sédentaires), suppression du dispositif de départ anticipé pour les parents de trois enfants après quinze ans de carrière.
Mais il reste tout de même une grande différence, celle qui énerve le plus les salariés du privé : les pensions des fonctionnaires sont toujours calculées sur la base du traitement de référence des six derniers mois, hors prime, au lieu de la prise en compte des 25 meilleures années dans le privé, depuis la réforme Balladur de 1993 (auparavant, le calcul s'effectuait sur la base des 10 meilleures années). La commission Moreau, on le sait déjà, suggère, avec prudence, de remettre en cause progressivement ce mode de calcul.
Même les régimes spéciaux (SNCF, RATP, etc.) ont commencé doucement à évoluer depuis la réforme de 2008 : recul progressif de l'âge de la retraite (mais selon un calendrier particulier, il est vrai), introduction d'un mécanisme de surcote et de décote, etc.
Vers un régime à la carte et par points
La marche vers une égalisation des régimes de retraite est donc encore un long chemin. Pour preuve, toujours selon le COR, la pension moyenne des fonctionnaires atteindra 27000 euros en 2050, alors que celle des cadres du privé plafonnera à 22500 euros et celle des retraités non-cadres à 14152 euros. Mieux, les pensions moyennes des régimes spéciaux de la SNCF et d'EDF-GDF atteindraient 40000 euros par an en 2050. Alors, pour réduire ces inégalités, comment parvenir à ce mythique régime unique ?
L'hypothèse la plus généralement retenue est l'institution d'un régime par répartition fonctionnant à la carte et par points. C'est, en tout cas, le dispositif proposé par des économistes classés à droite comme à gauche.
Ainsi, l'Institut Montaigne, d'obédience plutôt libérale, plaide dans une note de juin 2010 - « Réformer les retraites : pourquoi et comment » - pour l'instauration d'un régime unique remplaçant les régimes obligatoires et complémentaires actuels. Ce régime unique, détaille la note, « rétablirait l'égalité, à condition que toute contribution se traduise par l'obtention de points dans le respect du principe "à contributions égales, droits égaux", ce qui n'est pas le cas aujourd'hui ».
La notion d'âge légal de départ à la retraite serait supprimée et remplacée par celle de « plage légale » (par exemple à partir de 55 ans et jusqu'à 70 ans). Chaque bénéficiaire serait ainsi en mesure de décider librement du moment où il se retire en liquidant tout ou partie de sa pension. Bien entendu, ce principe devrait respecter la neutralité actuarielle.
Concrètement, explique l'Institut Montaigne, si l'on part plus tôt, on touche moins mais plus longtemps. Ainsi, en attribuant un coefficient 1 à la pension mensuelle due à 60 ans, et un coefficient 1,25 en cas de départ à 65 ans, « on offre la liberté de choix aux assurés sociaux sans que cela pose des problèmes à la Caisse de retraite : ceux qui préfèrent partir tôt en ayant moins chaque mois le font ; ceux qui préfèrent partir plus tard pour disposer de plus d'argent chaque mois le font. Les choix individuels ne perturbent pas l'équilibre financier du système de retraite ».
En outre, ce système devrait obéir à certaines règles pour ne pas connaître de déséquilibres : adopter le principe des cotisations définies ; ne distribuer aux retraités que ce qui provient des cotisations prélevées sur les actifs, « à un taux raisonnable » ; s'interdire de recourir à l'emprunt.
C'est un « big bang » assez semblable que proposent les économistes Antoine Bozio et Thomas Piketty dans leur ouvrage Pour un nouveau système de retraite (éditions Rue d'Ulm, 2008). Eux aussi, à la multiplicité des caisses et régimes actuels, opposent l'instauration d'un système unique où chaque individu accumulerait des points de retraite durant sa vie professionnelle. Ces points seraient porteurs d'un intérêt réel indexé sur l'évolution de la masse salariale. Chacun déciderait de sa date de départ à la retraite : il n'y aurait plus d'âge légal. Et la pension serait alors calculée en fonction du nombre de points accumulés et de l'espérance de vie moyenne à l'âge choisi pour se retirer de la vie active. Les avantages non contributifs (ceux versés sans rapport avec les cotisations) seraient financés par l'État ou d'autres prélèvements spécifiques.
Quel part du PIB affecter aux retraités ?
La nouvelle réforme des retraites qui se profile jettera-t-elle les bases d'un tel régime unique qui réduirait les inégalités ? C'est encore difficile à prédire, et ce sera l'un des objets de la concertation que d'en débattre. Mais, même après son éventuelle instauration, sachant que les modalités de la période de transition sont extrêmement difficiles à régler, un régime unique par point ne résoudrait pas la question du financement du déficit démographique. Il resterait alors une question épineuse à régler pour déterminer le montant des cotisations, de la valeur du point et des pensions : quelle part du PIB les Français seraient-ils prêts à affecter à ce nouveau régime ?
Actuellement, déjà, le coût des retraites représente 13 % du PIB. Sans les multiples réformes intervenues depuis 1993, il atteindrait 18 %. Et l'un des enjeux principaux de la réforme Hollande sera de définir le bon équilibre pour financer les retraites sans trop peser sur la compétitivité des entreprises, qui refusent d'ores et déjà toute hausse de cotisations. Or, cette hausse est réclamée par certains syndicats, notamment la CGT. Elle l'a obtenue en partie pour la réforme des retraites complémentaires adoptée par les partenaires sociaux, qui prévoit une hausse des cotisations patronales et salariales à compter du 1er janvier 2014.
