OPINION. « PLF 2027 : le dilemme des capacités »

Par Véronique Chabourine, analyste stratégique

Le 1er juin, lors du sommet Choose France organisé au château de Versailles, Emmanuel Macron a annoncé 93 milliards d’euros d’investissements étrangers en France. Si ces acteurs choisissent la France plutôt qu’un autre pays européen, c’est qu’ils y trouvent des capacités qu’ils jugent stratégiques. Choose France a ainsi rappelé que les investissements se dirigent vers les territoires qui disposent déjà des capacités nécessaires à leur développement : infrastructures, énergie, compétences, recherche ou stabilité institutionnelle. Or, le nombre de capacités que les États doivent aujourd’hui préserver ou développer s’est considérablement élargi. Le retour de la guerre sur le continent européen, l’accélération de la compétition technologique, les tensions énergétiques, la montée des risques cyber et la généralisation de l’intelligence artificielle ont fait émerger de nouvelles exigences stratégiques. Pour les États, ces nouvelles exigences se traduisent concrètement par de nouvelles dépenses.

La France poursuit aujourd’hui la mise en œuvre de sa Loi de programmation militaire 2024-2030, dotée de 413 milliards d’euros sur sept ans. Elle doit également financer le renouvellement de son parc nucléaire avec le programme EPR2 [1], moderniser son réseau électrique pour accompagner la décarbonation de l’économie et répondre à la hausse des besoins énergétiques, ainsi que poursuivre les investissements engagés dans le cadre de France 2030 afin de soutenir l’innovation, la réindustrialisation et les technologies stratégiques. À ces grands programmes s’ajoutent des besoins qui occupent désormais une place croissante dans les politiques publiques, qu’il s’agisse de la protection des infrastructures critiques, de la cybersécurité, de la lutte contre les ingérences étrangères ou encore de la sécurisation des chaînes d’approvisionnement fragilisées par la pandémie et la guerre en Ukraine. Dans un environnement plus compétitif et plus conflictuel, l'émergence de nouvelles capacités stratégiques ne rend pas les anciennes moins nécessaires. Cette complexité croissante des arbitrages n’est d’ailleurs pas propre à la France. L’OCDE souligne [2] que les États doivent aujourd’hui conduire simultanément les transitions énergétique, numérique, technologique et démographique, alors même que les contraintes pesant sur les finances publiques se renforcent. Face à cette multiplication des priorités, l’organisation recommande une approche dite « whole-of-government », consistant à coordonner davantage les politiques publiques et à dépasser les logiques de silo.

Cette recommandation répond à une réalité devenue plus visible : certaines capacités jouent un rôle dans un nombre croissant de domaines stratégiques. L’énergie, par exemple, participe à la compétitivité industrielle, à l’attractivité des investissements, au développement des infrastructures numériques ou encore au développement de l’intelligence artificielle. Certaines capacités, qu’il s’agisse de l’énergie, de la recherche ou des infrastructures numériques, ne constituent plus seulement des politiques sectorielles ; elles sont devenues des conditions de fonctionnement dont dépendent désormais la compétitivité, la sécurité et la stabilité économique du pays.

À mesure que les priorités stratégiques se multiplient, la question des critères d’arbitrage devient plus centrale. Les critères traditionnels demeurent essentiels. Plusieurs approches récentes illustrent un élargissement des critères mobilisés dans les arbitrages budgétaires. Les « spending reviews [3] » promues par l’OCDE visent à réallouer les ressources vers les priorités jugées les plus stratégiques. Le budget vert [4] introduit une logique d’impact en évaluant les dépenses selon leur contribution aux objectifs environnementaux. Les travaux de la Banque centrale européenne [5] soulignent quant à eux l’importance des investissements créant un capital public complémentaire au secteur privé.

Cette évolution conduit progressivement à déplacer la nature même du dilemme budgétaire. Il ne s’agit plus seulement de hiérarchiser des dépenses, mais de hiérarchiser des capacités. Une vulnérabilité dans une politique publique est en effet de plus en plus susceptible d’affecter plusieurs capacités simultanément. Les vulnérabilités tendent ainsi à devenir plus coûteuses. Les dernières prévisions de la Commission européenne anticipent un déficit public de 5,7 % du PIB et une dette publique de 120 % du PIB à l’horizon 2027, illustrant l’ampleur des arbitrages à venir. Dans ce contexte, la question du PLF ne sera peut-être pas seulement celle des économies à réaliser.

Les choix récents opérés par l’Allemagne, à travers la réforme du frein à l’endettement (Schuldenbremse) et la création d’un fonds spécial de 500 milliards d’euros consacré aux infrastructures, illustrent une évolution intéressante. En traitant certaines dépenses liées à la défense ou aux infrastructures selon des modalités distinctes du cadre budgétaire ordinaire, Berlin a implicitement reconnu que certaines fragilités présentaient un caractère stratégique particulier. La France ne dispose pas des mêmes marges de manœuvre budgétaires. Mais cette approche soulève une question plus large : Les arbitrages budgétaires sont traditionnellement appréciés à l’aune de la soutenabilité financière, de l’efficacité de la dépense, de son efficience ou encore de son impact économique. Mais doivent-ils également intégrer le coût des vulnérabilités qu’un sous-investissement est susceptible de créer ?

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[1]: Loi n° 2023-491 du 22 juin 2023

[2]: OCDE, Effective Public Investment Across Levels of Government: Implementing the OECD Principles, OECD Publishing, 2019.

[3]: OECD, Spending Reviews: OECD Best Practices for Budget Transparency

[4]: OECD, Green Budgeting Framework, OECD Publishing.

[5]: European Central Bank, Economic Bulletin, 2025-2026.