France 2025 : saura-t-elle se transformer ?

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Le rapport sur la France en 2025 ouvre de nombreuses pistes. Restera-t-il lettre morte? Pourtant, il y a urgence, au regard du décrochage de l'économie française. Par Pierre-Yves Cossé, ancien commissaire au Plan

Jean Pisani a dû inventer en quelques mois une méthode et un produit. Rien de ce qui avait été l'ancien commissariat général du plan n'était utilisable à l'exception de l'hôtel de la rue de Martignac, celui de Jean Monnet, prestigieux et peu fonctionnel. Elaborer une stratégie à dix ans pour une puissance moyenne dans un univers mondialisé et instable suppose de faire du neuf. France -Stratégie, le nouveau nom du commissariat à la stratégie et à la prospective (dont les initiales étaient difficilement prononçables) y est parvenu. Saluons la performance même si le résultat pose plus de questions qu'il n'apporte de réponses. Mais débattre publiquement du  moyen terme et parfois converger sur le diagnostic et des solutions est déjà un résultat positif.

Pierre Massé affirmait que dans une économie de marché le processus de préparation du plan était au moins aussi important que le plan lui-même. Il est vrai que c'est une époque où le mot « Plan » n'était pas classé parmi les mots inconvenants à proscrire.

 Un nouveau type de concertation

 Un des piliers du système français était la concertation avec les acteurs sociaux, ce qu'on appelait alors « les forces vives ».  En 1947, la structure des Commissions de modernisation était tripartite : Etat, organisations professionnelles et syndicales, personnalités qualifiées. Dans les faits, comptaient la CGT, le patronat et la direction du Trésor. Cet oligopole a éclaté. La société civile s'est complexifiée et diversifiée. Or plus les effectifs des commissions augmentaient, plus leur efficacité diminuait ; lourdeur, perte de cohérence. La dernière tentative de réunir tout le monde en même temps a été le Grenelle de l'Environnement. Le succès médiatique a été évident, peut être aux dépens de la rigueur. La méthode  pouvait difficilement être reprise pour un exercice concernant autant de sujets. Il aurait fallu mettre en place en place un dispositif lourd, qui supposait que l'on ait deux ans devant soi. Ce n'était pas le cas.

En collaboration avec Skryrock...

Entre septembre et décembre 2013, le Commissariat a consulté, sur la base d'un pré-rapport mais ad libitum, sous forme de débats, de séminaires de travail et de rencontres. Plus de 2000 personnes ont été réunies et plus de 700 participants ont pu faire valoir leurs analyses et propositions (les documents sont disponibles sur le site) Huit débats publics ont été organisés en régions, les groupes parlementaires et les principaux think tanks  ont été entendus. En collaboration avec Skyrock, 957 jeunes citoyens ont débattu et ont fait 1707 propositions soumises à 27 448 votes.

Difficile de faire plus en aussi peu de temps. Cela a-t-il été de la poudre aux yeux ? Impossible de répondre. Les échanges avec les experts ont sûrement été productifs. Pour le reste, on peut s'interroger.

Dans la perspective du développement de la démocratie participative et du renouvellement de l'exercice, il serait intéressant de sonder « les consultés » Ont-ils été satisfaits ? Ont-ils lu par la suite le document final ? Leurs conceptions initiales ont-elles infléchies ou enrichies ? Il est sûrement possible d'utiliser plus systématiquement le web et les possibilités d'interactivité pour inventer des formes de concertation adaptées au numérique.

 Une  macro-économie toujours aussi incertaine

 Un autre pilier de la planification était l'information exclusive et les modèles de L'INSEE et du ministère des Fiances mis à la disposition du Plan, qui assuraient la cohérence et testaient des politiques économiques. Ce monopole a disparu. A l'intérieur même du secteur public, il existe différents modèles de moyen terme, par exemple pour les retraites. Les think tanks français et étrangers, les banques et les institutions internationales  se préoccupent également de prospective et de modélisation. Le rôle du nouveau commissariat est plus de confronter études et travaux que de créer de nouveaux outils. Sa tâche n'en est pas plus aisée pour autant, du fait en particulier d'un désaccord  surl acroissance envisageable au cours des dix prochaines années, au moins pour les pays avancés.

Avec 2% de croissance, nous finançons notre modèle social, avec 1%, c'est le tunnel

Certains  économistes mettent en avant l'hypothèse d'une « stagnation séculaire » et s'interrogent dans le cas français sur l'intensité du progrès technique et notre capacité à faire du numérique le vecteur d'une transformation des méthodes de production. Les pessimistes n'envisagent qu'un faible redressement de la productivité globale des facteurs et attendent au mieux une croissance potentielle de 1% sur les dix prochaines années. Les optimistes se fondent sur le potentiel non exploité des techniques disponibles et misent une croissance à 2%.

Il faut être conscient qu'un écart de 1% par an sur dix ans a des effets considérables. Une croissance à 2% procurerait des recettes assurant quasiment la pérennité de notre modèle social, la soutenabilité de nos finances publiques et une baisse de trois points du taux de chômage. A 1%, nous restons dans le tunnel.

Un point de croissance supplémentaire qui dépend des réformes

Le taux de croissance n'est pas écrit. Ce plus 1% dépend pour une large part de notre capacité à nous transformer, à faire les réformes nécessaires et à retrouver confiance en nous-mêmes. L'enjeu quantitatif de la politique économique, c'est ce 1%. Une stratégie cohérente et un supplément de confiance, ce sont des moyens pour y parvenir.

Le taux retenu par le Commissariat est de 1,5% par an. Ce choix est sage, l'excès de pessimisme étant aussi nuisible qu'un optimisme imprudent.

L'effet dépressif du policy mix européen est oublié

Un facteur négatif n'est pas mentionné : l'effet dépressif durable du policy mix européen, qui a engendré une croissance quasi nulle sans diminution de l'endettement public. Une application stricte du néfaste traité européen, par exemple de la clause fixant le taux d'endettement public rapporté au PIB à 60%, c'est une décennie perdue. Pourtant, le Commissaire est un des meilleurs experts de la place sur l'Europe, comme le montre l'excellent chapitre sur l'Europe. Les propositions sont concrètes et pertinentes : création de fonds d'investissements, communauté de l'énergie, structures de gouvernance, mise en place d'un Acte Unique pour le travail, dispositif de coopération institutionnalisée dans la zone euro, transformation du Mécanisme européen de stabilité en Fonds monétaire, représentation externe unifiée de la zone.

 Orientations dites stratégiques et indicateurs nouveaux

La difficulté était grande. Ce n'était pas un plan susceptible d'être approuvé par le parlement et le gouvernement, on ne pouvait parler d'objectifs. Ce n'était pas un programme, on ne pouvait parler d'actions. Alors on parle d' « orientations » de « directions » Elles seraient « volontairement en nombre réduit ».  En fait, compte tenu du champ couvert, on n'échappe pas au catalogue de dizaines et de dizaines d'orientations. On se demande comment en dix ans des gouvernements démocratiques pourraient mettre en œuvre autant d' « orientations stratégiques »

Prenons le seul chapitre « politique », celui qu'on n'attendait pas dans un document à caractère économique, qui porte sur les institutions et l'organisation des pouvoirs. Il traite du cumul des mandats, de la composition des assemblées, de l'organisation de l'exécutif, du partage entre loi et règlement, de la réforme territoriale, de la place de la négociation sociale, de la participation et  de l'engagement des citoyens. Et tout ceci en moins de dix pages. Personnellement, j'approuve toutes les orientations même si je reste sur ma faim sur des questions aussi complexes que la réforme territoriale (ce qui est justement écrit sur les métropoles et les intercommunalités n'épuise pas le sujet) Que peuvent faire de ces bonnes intentions, qui ne sont pas nouvelles, des gouvernants en l'absence de mode d'emploi ? Cela ressemble un peu aux rapports de Jacques Attali.

Les auteurs se sont rendu compte du caractère insuffisamment mobilisateur des directions proposées. Aussi, ont-ils plaqué dans chaque chapitre des « indicateurs chiffrés permettant un suivi de l'évolution de notre performance » susceptibles d être appropriés par les politiques et la société civile.  Ces indicateurs, plusieurs dizaines, sont détaillés dans le document « Repères pour 2025 »  Pour le chapitre politique, quatre ont été retenus, sans que le lien avec les orientations soit évident (« 70% de participation aux élections législatives » « la moitié des Français engagés dans une action bénévole »). 

Trop d'orientations?

Les chapitres suivants traitent classiquement des aspects principaux de notre développement économique et social : éducation, finances publiques, environnement, entreprises et compétitivité, modèle social. Après des diagnostics sans concession, par exemple sur la gestion de nos finances publiques, les orientations abondent. Trop ? Peut-être. Ainsi sur l'éducation, chaque année près de 20% d'une classe d'âge sort de l'école sans maitriser un socle minimum de connaissances. C'est une catastrophe nationale. La priorité stratégique est d'y mettre fin. Elle est retenue (diviser par trois le nombre des décrocheurs) mais à côté d'une demi- douzaine d'autres orientations.

Freiner la dépense publique, mais comment?

A propos de la dépense publique primaire, une baisse de deux points dans le PIB, liée à la réduction de notre endettement public à 75% du PIB, est proposée. Cet objectif, volontariste et exigeant, implique une limitation à 0,5% par an en volume de la croissance de la dépense publique mais les moyens pour y parvenir restent vagues (le numérique, les « économies structurelles » ? soit 3 points de PIB).  Et  certains indicateurs chiffrés sont plus là pour faire rêver (80% de taux de satisfaction pour les usagers des services publics) que pour guider l'action.

L'environnement aurait pu être présenté comme un préalable dans une perspective longue, une dégradation rapide compromettant l'ensemble de notre développement. Ce n'est pas ce qui a été fait. La priorité reste la croissance, certes moins polluante et plus respectueuse de la biodiversité, et son corollaire, la lutte contre le chômage. La réduction à horizon 2030 de 30% des émissions nationales de gaz à effet de serre, dans le cadre du prochain paquet climat- énergie européen est ambitieuse. Pour y parvenir, l'on compte sur un système de prix cohérent, la sobriété de nos compatriotes et des subventions sans préciser le montant et les financeurs.

L'échec de la politique du logement

Dans le cadre des politiques sociales, l'échec grave de la politique du logement est souligné. « Les aides publiques mobilisent 45 milliards d'euros, soit plus de deux points de PIB, pour un résultat inefficace et socialement inéquitable » C'est un des échecs les plus graves du gouvernement depuis 2012. Des propositions précises sont faites : offre foncière, normes, fiscalité, ciblage des aides.

Rien n'est dit, ou presque, sur la santé, une question au moins aussi importante que le logement, mais plus complexe, impliquant outre des aspects économiques, financiers et sociaux des  problèmes de société.

 La construction d'une stratégie

 C'est principalement in fine que les auteurs s'interrogent sur ce que doit être une stratégie opérationnelle.

 Faut-il privilégier la stratégie des petits pas ou celle du changement radical ? Le gradualisme évite le rejet en bloc et le recul qui s'en suit. Il a donc la préférence des gouvernants même s'il ne rassure pas nécessairement les intéressés et si son efficacité est limitée. En vingt ans, les retraites ont été réformées à cinq reprises et une sixième réforme est probable. Ce qu'on appelle « flexisécurité » suppose un ensemble de dispositions dans différents domaines.

Tant qu'elles demeurent partielles, leur portée est méconnue par les employeurs et les salariés.  Le rapport ne tranche pas, ce qui est compréhensible, pour une question largement dépendante d'un contexte politique et d'un style de gouvernement. Il insiste seulement sur la nécessité de rechercher préalablement un accord sur les diagnostics et d'inscrire les réformes dans un projet avec un horizon déterminé, même lointain.

 Agir sur l'ensemble

Doit-on limiter les objectifs et hiérarchiser les priorités ? Les auteurs ont répondu non. Compte tenu de l'interdépendance entre les objectifs, il faut agir sur l'ensemble.

Comment  déterminer l'ordre des initiatives ? Tout ne peut pas être fait en même temps, même s'il faut agir sur l'ensemble des fronts, en respectant deux conditions. Chaque réforme doit être menée à bien en une seule séquence. Chaque séquence doit être conçue en sorte d'être par elle-même juste, le souci d'équité devant être permanent.

Ces considérations peuvent être utiles pour le décideur mais elles se situent en amont d'une stratégie  prête à l'emploi. Prudence de l'expert ? Distinction des rôles ? Les deux à la fois ? Cela dit, il se peut que le commissaire à la stratégie ait préparé un document plus court, plus sélectif et plus opérationnel, mais confidentiel, à l'intention des pouvoirs publics. Ceux-ci en feraient-ils un quelconque usage? On peut en douter.

 Des pouvoirs publics pagailleux et paralysés

 Dans ce domaine comme dans bien d'autres, la maîtrise du temps et du calendrier n'a pas été assurée. Il aurait fallu passer commande d'une stratégie à dix ans dès l'automne 2012 (l'initiative incombait au seul pouvoir exécutif). Il aurait fallu fixer un délai d'un an pour permettre une concertation systématique, un travail et une  méthode approfondie. Il aurait fallu impliquer directement le gouvernement dans cette réflexion à dix ans; le séminaire gouvernemental du 19 août 2013 était une excellente initiative mais faute de préparation suffisante, il a été perçu comme un gadget. Il aurait fallu respecter le délai initial de remise du rapport, soit début janvier 2014.

Il est exclu que Jean Pisani n'ait pas été en état de présenter son travail prospectif et stratégique à la date convenue. Si la présentation a été retardée, ce ne peut être qu'à la demande du président de la République. Pas de vagues avant les élections municipales. Pas de vagues avant les élections européennes. Pas de débats de fond. Personne, à ma connaissance, ne s'est interrogé sur ce retard. Qui dans la classe médiatique s'intéresse à une prospective à dix ans ? Une prospective des candidatures aux Présidentielles de 2017, oui, mais la France en 2025, non.

Une sortie juste avant l'été- cela aurait pu être pendant- alors que le court terme accapare les médias, a été jugée peu dangereuse. Comme eut dit Valéry Giscard d'Estaing « le plan, ce n'est jamais qu'un mauvais moment à passer".

Et pourtant lorsqu'en début d'année, le président de la République a lancé son pacte de responsabilité,  il aurait pu prendre appui sur les propositions du Commissariat. Toute la partie sur le développement des entreprises, l'allègement de leurs charges, leur financement, l'évolution des salaires, la Recherche Développement, l'exportation s'inscrivait tout naturellement dans la réorientation décidée par le chef de l'Etat et aurait enrichi substantiellement son propos.

François Hollande y a-t-il pensé ? Probablement pas. Il préfère écrire ses propositions, quel que soit le sujet, comme il écrivait résolutions et amendements à la commission de synthèse des congrès du PS. Et ses conseillers ? Sûrement pas. Ils n'ont qu'une crainte, la perte de leur quasi monopole dans l'information technique de leur patron et la préparation des décisions. N'exerçant pas un contrôle direct sur le commissariat et le commissaire, ils préfèrent les marginaliser.

(J'en ai fait l'expérience comme commissaire ; constatant que mes notes ne parvenaient pas au Premier Ministre, je les portais directement à son domicile)

 Les retombées

Sauf évènements heureux et imprévus, il est peu probable que ce gouvernement, absorbé par des préoccupations de court- terme, donne une suite concrète à beaucoup de propositions.

Cela ne signifie nullement qu'il n'y aura pas de retombées positives. Elles seront décalées. Ce document de qualité répond à un besoin profond, éclairer notre avenir, et il restera une référence. Il sera lu et étudié, pas seulement par les experts et dans les universités.  Certains s'approprieront des propositions,  les présenteront comme leurs, sans nécessairement se référer au document et elles ré émergeront. Dans quel contexte? Personne ne peut le dire aujourd'hui. Les leaders de l'opposition s'en serviront-ils ? Ce n'est pas impossible. Pas M. Fillon qui a déjà son programme tout fait. Pas M. Bayrou qui ne lit pas ce genre de littérature. Mais peut être M. Juppé ou d'autres leaders centristes.

L'inquiétude est que le temps presse et que dans deux ans, notre « décrochement » par rapport aux pays développés pourrait s'être accru, obligeant à réviser les perspectives dans un sens plus pessimiste.

 France Stratégie pourrait se remettre à la tâche. Souhaitons que seuls des compléments et mises à jour soient nécessaires.

 

Pierre-Yves Cossé

Juillet 2014

                                          

                                                                                            

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Commentaires
a écrit le 26/07/2014 à 12:46 :
Il faut en finir avec les collabos qui vendent la france a angela Merkel
a écrit le 26/07/2014 à 12:44 :
Oui bien sur ! pour ca il faut sortir de l'union europeenne et de sa monnaie d'escroc l'euro retablire les frontieres et retrouver notre liberte de diriger notre pays
a écrit le 03/07/2014 à 22:48 :
Tiens, il sent le vent tourner ou feint de le croire... Mais c'est seulement du court terme et il le sait.
a écrit le 03/07/2014 à 9:23 :
France 2025: saura-t-elle se transformer? En quoi? En colonie? Se transformer parce que d'autres le décident c'est mourir!
Réponse de le 03/07/2014 à 22:14 :
On est déjà une colonie des usa : la télévision, tout le monde adore les séries américaines ! Nos banques doivent accepter la loi américaine du boycott de certains pays , sinon c'est amende record ! etc etc. La France a perdu la guerre contre les Nazi, et bien fallait pas la perdre cette guerre et fallait surtout pas la faire et ensuite collaborer. Et oui nos problèmes actuels remontent d'assez loin. Triste mais vrai. Si les usa sont en haut, c'est parce que l'europe s'est faite la guerre pour des raisons nationalistes.
a écrit le 03/07/2014 à 9:20 :
Le simple fait que des personnes de plus de cinquante ans puissent Impacter 2025 est déjà une insulte à l'intelligence. Comment des pseudos responsables incapables de tenir les finances de la France au jour le jour peuvent-ils se permettre l'outrecuidance de vouloir régir le sort des générations futures!
Réponse de le 03/07/2014 à 9:40 :
Quand on est incapable d'agir à court terme, on vend du rêve à long terme : vive le socialisme glorieux, conquérant, libérateur (et dans la justice sociale, bien sûr) !

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