Le 12 juillet, le chef d'état-major des armées (CEMA) était auditionné par la commission de la défense de l'Assemblée nationale. C'est le point de départ d'une crise inédite entre Emmanuel Macron et le général Pierre de Villiers, qui jugeait lors de cette audition la trajectoire budgétaire "non tenable" et alerte les députés. Un jour plus tard, jeudi 13 juillet, dans les jardins de l'Hôtel de Brienne, le chef de l'État recadre brutalement le CEMA devant un parterre de militaires, d'industriels et d'invités internationaux. Le 19 juillet, le général Pierre de Villiers remet sa démission à Emmanuel Macron. Voici les principaux extraits de l'audition du 12 juillet du CEMA.

Trajectoire financière du budget de la défense

"Le premier correspond à la fin de gestion 2017 qui doit absolument être préservée. En opérations extérieures comme sur le territoire national, nos armées assurent la sécurité des Français au quotidien, dans des conditions souvent très difficiles. Comment imaginer ne pas leur donner les moyens nécessaires pour remplir leurs missions ? Les exécutions budgétaires ont été préservées en 2015 et 2016. Cela doit être le cas également en 2017, car les armées ne sont pas moins sollicitées, loin s'en faut".

"Le deuxième horizon de très court terme est celui de la loi de finances pour 2018. Cette première marche est essentielle. Je ne suis pas un lapin de six semaines : je sais bien que, si l'objectif de 50 milliards est fixé à 2025 et que la courbe d'évolution du budget démarre très bas, l'élévation de cette courbe ne se produira qu'en fin de période. Nous connaissons la ficelle de cette « remontée tardive » et l'avons déjà expérimentée sous les deux quinquennats précédents".

"En ce qui concerne la loi de finances pour 2018, l'équation est simple. Après mise sous contrainte, le socle budgétaire ressort à 34,8 milliards d'euros, dont 32,8 milliards ouverts en loi de finances initiale auxquels il faut ajouter, d'une part, le milliard d'euros décidé par le président Hollande lors du conseil de défense du 6 avril 2016 et correspondant aux besoins supplémentaires indispensables pour faire face à la menace terroriste - non-déflation de 18.750 effectifs et mesures afférentes en termes de fonctionnement et d'infrastructure - d'autre part ; plus 200 millions d'euros décidés ces derniers mois pour financer le service militaire volontaire, la garde nationale avec l'augmentation du nombre de réservistes et les mesures de condition du personnel. Ce socle de 34 milliards d'euros sera dépensé, quoi qu'il arrive. Enfin, il convient d'y ajouter les besoins supplémentaires apparus depuis le 6 avril 2016 : 600 millions d'euros pour soutenir le surcroît d'engagement de nos forces et atténuer le sous-dimensionnement chronique de certains soutiens, dont l'infrastructure et enfin, 200 millions d'euros pour renforcer à très court terme la protection de nos hommes, à titre individuel et pour les équipements - Au total, il convient de bâtir d'emblée sur des bases saines une trajectoire de remontée en puissance pour consolider notre modèle".

"Le troisième horizon de court terme est la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025. Elle doit être celle de la régénération et de la projection vers l'avenir. L'ordre de grandeur de l'effort à consentir est d'ores et déjà connu : il s'élève globalement à deux milliards d'euros supplémentaires par an à périmètre constant, hors opérations extérieures et hors pensions. Compte tenu de l'urgence, la LPM doit être votée au plus tôt, c'est-à-dire avant le 14 juillet 2018, pour intégrer comme première annuité le projet de loi de finances 2019. Je rappelle que sous les deux quinquennats précédents, il aura fallu environ deux ans pour que la LPM soit adoptée".

"Sur l'annulation de 850 millions d'euros de crédits en gestion 2017 qu'a annoncée M. Darmanin par voie de presse, que les choses soient claires : il s'agit d'annulations alors qu'à l'heure actuelle, les crédits ont été gelés à hauteur de 2,7 milliards : 1,6 milliard au titre de la réserve de précaution, 715 millions de report de crédits et 350 millions de surgels. Le ministre des Comptes publics a donc cette fois annoncé une annulation de 850 millions d'euros sur la base du montant du budget total, soit 32,8 milliards, et l'ouverture simultanée d'un décret d'avance de 650 millions d'euros hors pensions, c'est-à-dire au titre du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Reste donc un delta net de 200 millions d'euros. Il m'est un peu délicat de parler de ceci ce matin, dans la mesure où le président de la République n'a pas encore rendu son arbitrage : il le fera certainement demain soir à l'occasion du discours qu'il prononcera à l'hôtel de Brienne".

"Quoi qu'il en soit, avant d'envisager les conséquences possibles d'une telle annulation de crédits, il m'importe d'abord de savoir si elle ne sera pas suivie en fin d'année d'autres annulations. Autrement dit, pour garantir le fonctionnement des armées, l'exécution budgétaire de fin d'année ne doit pas être inférieure aux montants inscrits en loi de finances initiale, sans quoi nous nous trouverions dans une situation insoutenable. En outre, aucune autre annulation ni aucun gage ne doivent être décidés d'ici au 31 décembre. Puis le reliquat du surcoût des opérations extérieures - de l'ordre de 300 millions d'euros environ - devra être couvert en fin d'année. Ensuite, il faudra déterminer le niveau du report de charge consenti ; je rappelle qu'en 2016, il s'établissait à environ trois milliards d'euros. Enfin, quid des reports de crédits de 715 millions d'euros : seront-ils reportés sur 2018 ou engagés et ouverts ?"

"En résumé, la gestion des crédits pour 2017 doit être appréhendée globalement. Il est encore impossible de formuler des avis trop tranchés sur cette question, et c'est pourquoi je n'ai pas évoqué l'annulation de 850 millions d'euros de crédits. En effet, j'attends d'une part que les arbitrages soient rendus, d'autre part de connaître les conditions qui entoureront cette annulation. En outre, la fin de gestion 2017 conditionnera le projet de loi de finances pour 2018, ne serait-ce que pour déterminer le niveau des reports de crédits et des reports de charges".

Réduire les vulnérabilités

"La voie est tracée, selon deux axes : l'un pour gagner et l'autre, pour ne pas perdre. C'est notre projet « Cap 2025 ». Le premier axe, pour « gagner », est celui de la remontée en puissance. Nous n'avons pas d'autre choix. Le second axe, tout aussi important, qui doit nous permettre de « ne pas perdre », est celui de l'amélioration des conditions de vie quotidienne des militaires qui ont eu à souffrir, ces dernières années, de l'apparition de nouvelles fragilités, souvent méconnues. C'est plus largement celui du moral de nos militaires et de leurs familles, dont je suis également le garant".

"Le premier axe, celui de la remontée en puissance, poursuit trois priorités. La première consiste à régénérer le modèle, en revenant, au plus vite, sur les lacunes capacitaires les plus pénalisantes, c'est-à-dire sur celles qui menacent directement les aptitudes-clés des armées et qui compromettent dès aujourd'hui la réussite de nos opérations. Concrètement, sur le terrain, le manque d'hélicoptères, de drones ou d'avions ravitailleurs a des conséquences lourdes sur la manœuvre générale : report d'opérations, rupture de permanence, opportunités non saisies, prévisibilité accrue. Il ne s'agit là que d'un exemple parmi d'autres. Pour gagner, il nous faut aussi des gilets pare-balles rénovés, des stocks de munitions reconstitués et davantage de véhicules blindés pour protéger nos soldats. Je rappelle que 60 % de nos véhicules utilisés en opération ne sont pas protégés. Le blindage est le moins que l'on puisse demander et obtenir pour les hommes et les femmes de nos armées qui, eux, ne comptent pas leurs efforts. J'ai encore rapatrié trois blessés le week-end dernier".

"Notre deuxième priorité est d'aligner les contrats opérationnels sur la réalité des moyens que nous engageons en opérations, aujourd'hui, considérant, je vous l'ai dit, que le niveau de menace ne diminuera pas dans les années qui viennent. Il faut savoir que nos engagements actuels dépassent d'environ 30 % les contrats détaillés dans le Livre blanc. Les nouveaux contrats devront prendre en compte les effectifs nécessaires, le maintien en condition et la préparation opérationnelle. En 2016, 50 % des rotations des unités de l'armée de terre dans les centres d'entraînement ont été annulées. Les pilotes ont volé en moyenne 160 heures - dont 100 en opération, c'est-à-dire pas à l'entraînement  -, au lieu des 180 heures normées. L'entraînement à la mer de la marine a baissé de 25 %. Une telle contraction du temps et des moyens dévolus à l'entraînement est source de vulnérabilités, auxquelles il convient de mettre un terme sans attendre. C'est le chef de guerre qui vous le dit : à la guerre, toute insuffisance se paie « cash » parce qu'en face, l'ennemi ne s'embarrasse pas de procédés".

"Enfin, notre troisième priorité est de préserver l'indispensable crédibilité de la dissuasion nucléaire par le renouvellement de ses deux composantes, océanique et aéroportée. Pour être soutenable, l'effort nécessaire doit être lissé sur les quinze prochaines années. Je rappelle que le flux annuel passera de 3,9 milliards d'euros en 2020 à six milliards d'euros en 2025".

"Il va de soi que le programme Scorpion est l'un des enjeux majeurs du combat budgétaire que nous menons avec Mme Parly. Il en va en effet de la protection des forces. Je rappelle que les véhicules de l'avant blindé (VAB), qui devraient être remplacés dans le cadre de Scorpion, ont en moyenne trente-cinq ans d'ancienneté. Si nous ne disposons pas des crédits nécessaires, nous devrons donc reporter ce programme, avec toutes les conséquences que cela entraînera. Il faut en effet tenir compte non seulement du programme à proprement parler, mais aussi de son environnement. Sans crédits, le programme Contact, par exemple, qui concerne les systèmes d'information - l'ancienne radio - ne pourra pas être déployé. Sans Contact, Scorpion ne pourra pas être mis en œuvre. Nos armées sont interdépendantes non seulement au combat, mais aussi en matière technologique. Le programme Scorpion n'est pas qu'un véhicule de combat, c'est un tout cohérent : il doit être doté de munitions, de pièces de rechange, mais aussi de ses systèmes d'information et servi par un conducteur et un tireur formés et entraînés. Encore une fois, sans budget, nous continuerons de retarder le programme Scorpion. Or, pouvons-nous encore nous permettre d'envoyer nos soldats au combat dans des VAB vieux de trente-cinq ans, dont vous imaginez le taux d'usure et le niveau de protection ? Je réponds non".

"Un mot sur les munitions : les réductions décidées ces dernières années ont globalement porté sur les flux, celui de l'entretien programmé du matériel et de l'entretien programmé du personnel, celui des munitions et celui des infrastructures - comme toujours. Oui, il faut reconstituer le flux des munitions et nous ne pourrons pas attendre 2019 ou 2020 ! Nous avons beaucoup consommé et continuons de consommer beaucoup, et pour cause : on ne gagne pas la guerre sans munitions - un fait simple que l'on semble pourtant redécouvrir. Je ne vous donnerai pas de détails sur l'état des différents stocks, mais il n'est plus temps de discuter en termes budgétaires, car nous n'avons pas le choix. Je n'y peux rien ; c'est ainsi. Il faut agir dès 2018 pour plusieurs raisons : d'abord parce que nous sommes « au taquet », mais aussi parce qu'il s'écoule parfois beaucoup de temps entre la commande de la munition et le moment où elle peut être tirée. Les pièces des munitions sont en effet fabriquées dans différents lieux et pays. Au fond, la France a redécouvert la guerre. Or, il n'est pas aisé de relancer une chaîne industrielle, surtout de manière accélérée. Nous devons être en mesure de disposer de stocks de munitions suffisants. Je ne le demande pas pour ennuyer tel ou tel, mais parce qu'encore une fois, c'est ainsi : on ne gagne pas la guerre sans munitions suffisantes".

Un écart qui n'est "pas tenable"

"Nos armées sont confrontées depuis plusieurs années à une situation de forte tension, sous l'effet combiné d'un niveau d'engagement très élevé s'inscrivant dans la durée - 30 000 soldats en posture opérationnelle, de jour comme de nuit, depuis plus de deux ans - et d'un contexte budgétaire compliqué. Ce grand écart n'est pas tenable, je suis désolé de devoir vous le dire avec force ! Notre liberté d'action en souffre. Ainsi, je suis de plus en plus souvent contraint de reporter ou d'annuler certaines opérations, faute de moyens disponibles. La dépendance vis-à-vis de nos alliés, notamment américains, touche ses limites parce qu'eux aussi doivent faire face au durcissement de la situation et à la multiplication des priorités".

"Le système a en outre été fragilisé par le processus qui, entre 2008 et 2014, a affecté la totalité des composantes de nos armées, directions et services : le nombre de militaires est passé de 241 000 à 203 000 et l'organisation territoriale des armées a été repensée de fond en comble, principalement selon une logique d'efficience économique et de réduction des dépenses publiques. Depuis 2008, cinquante formations de l'armée de terre, dix-sept bases aériennes, deux bases aéronavales et vingt bâtiments ont été supprimés".

"L'impact de ces réformes, menées dans un laps de temps très court, se fait sentir. Faut-il le rappeler ? Le ministère de la Défense a été le plus important contributeur de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le modèle s'est alors contracté autour d'un cœur de métier minimaliste, fragilisant du même coup sa cohérence d'ensemble, au moment même où il était davantage sollicité. Lorsque les engagements sont en hausse et le budget, en baisse, j'appelle cela un grand écart. À ceux qui en douteraient, je le dis et je le répète : on a déjà donné, on a déjà tout donné. Il faut maintenant revivifier notre modèle, ce qui, d'ailleurs, n'exclut pas de poursuivre notre transformation permanente et nos réformes de structure pour être toujours plus efficients".

Souveraineté économique et souveraineté de défense

"Je rappelle pour terminer que la souveraineté économique ne s'oppose pas à la souveraineté de défense, bien au contraire. Reste qu'il faut trouver entre les deux une voie juste et équilibrée. Le coût du renoncement serait potentiellement très élevé. Comme chef d'état-major des armées, je ne vois pas d'autre alternative que celle du désengagement opérationnel inéluctable, par manque de moyens. Se résoudre à l'option du désengagement ne se résume pas à la seule décision de quitter un théâtre d'opération. Se désengager, c'est choisir en réalité quel dispositif, intérieur ou extérieur, alléger. C'est décider quel théâtre quitter alors que les opérations qui y sont conduites contribuent à notre sécurité. C'est accepter de peser de façon moins déterminante sur la protection des Français. C'est laisser à d'autres le soin d'influer sur les grands équilibres internationaux. En un mot, ce serait revoir nos ambitions à la baisse, au moment même où de très nombreux États, déraisonnables pour certains, aspirent à faire entendre leur voix dans le concert des nations. Une telle décision serait respectable, mais il faut que, politiquement, les choses soient claires".

"Choisir le désengagement, c'est aussi prendre le risque d'une profonde incompréhension chez ceux - dont je suis le porte-parole - et qui, au quotidien, dans nos armées, cherchent avec constance et volonté à surmonter les difficultés pour assurer le succès de la mission qui leur a été confiée. Ils le font parfois au péril de leur vie. Imaginez le poids qui pèse sur les familles quand le père, le mari, l'épouse partent sans savoir s'ils reviendront, ni dans quel état. C'est là une nouveauté depuis trois ans qu'il faut prendre en compte. L'état d'esprit des militaires a changé. Nous pouvons être fiers de ce qu'ils font - je le suis - et de ce qu'ils sont. Comme le disait Clemenceau : « Ils ont des droits sur nous ».

"Nous sommes entrés dans des temps difficiles et incertains ; nous sommes entrés dans le temps de la décision et du courage où se jouent ensemble la sécurité et l'avenir du pays. Chaque époque a ses difficultés. L'esprit de défense, « premier fondement de la sécurité nationale », selon les termes du Livre blanc de 2013, nous est nécessaire. Dans deux jours, lors de la fête nationale, nous aurons l'occasion, une fois de plus, de constater que cet esprit est bien vivant et partagé par la très grande majorité de nos concitoyens. Dans les temps qui sont les nôtres, il est important qu'il se manifeste tous les autres jours de l'année par un soutien sans faille. Votre commission jouera, je le sais, un rôle déterminant en la matière. Vous pouvez compter sur mon engagement personnel, ma totale loyauté et ma détermination, que je pense que vous avez mesurés. Je nous sais tous ici habités par une seule ambition : le succès des armes de la France, au service d'une paix d'avance !"

Analyse du contexte sécuritaire

"Depuis 2015, la France, et, plus largement, notre continent européen ont été douloureusement frappés par des actes terroristes particulièrement odieux. Il ne se passe plus un mois, désormais, sans qu'une attaque ne soit perpétrée dans l'un ou l'autre des pays européens. Ce contexte particulier vient soudainement nous rappeler que la paix et la sécurité de notre espace commun, que nous tenions plus ou moins pour acquises, restent sous la menace permanente d'une remise en cause. Ma conviction est que les temps à venir seront difficiles. Nous avons le devoir de regarder la réalité en face, sans la noircir, certes, mais avec le souci d'appréhender le monde tel qu'il est. Notre époque est marquée par une complexité grandissante. Nous devons faire face à une infinité d'interactions entre de nombreux compétiteurs, dans tous les champs".

"J'observe en second lieu que le monde réarme. Après des décennies de stagnation ou de baisse, le cycle s'est inversé en 2015 : les ventes d'armes dans le monde ont même retrouvé cette année leur niveau de la fin de la guerre froide ! Les dépenses militaires représentent environ 1 700 milliards de dollars, soit 2,3 % du PIB mondial, même si certains États persistent encore à considérer que l'OTAN et les États-Unis continueront à pourvoir, dans les mêmes proportions, à la défense de l'Europe. Pris dans leur ensemble, les pays européens ne consacrent que 1,2 % de leur PIB à la défense, quand les États-Unis y consacrent 3,3 % et la Russie, 3,7 %. Ce désarmement relatif des Européens entraîne un moindre investissement de leur part dans le champ de la préparation de l'avenir - celui qui assure la « paix d'avance ». J'en fournirai un exemple parmi d'autres : si, en 2000, les Européens alignaient 4.000 avions de combat, ils n'en totalisent aujourd'hui qu'environ 2.000 et les projections laissent craindre que nous passions sous la barre des 1.500, à l'horizon 2030".

"En France, nos armées sont engagées pour apporter une réponse qu'elles veulent coordonnée. Pour remplir leurs missions, elles s'appuient sur des coopérations militaires internationales. La coopération militaire contribue directement au renforcement de nos capacités et au succès de nos opérations : il n'y a pas d'autre solution. La nécessaire restauration d'une puissance militaire européenne dépend surtout de la dynamique que le trinôme de tête France - Royaume-Uni - Allemagne devra insuffler. À nous trois, nous représentons 60 % des crédits de défense des vingt-huit pays actuels de l'Union".

"À mon sens, le monde change sous nos yeux. La question des alliances est fondamentale. C'est une question éminemment politique. Je vous parle d'action militaire. Dans ce domaine nous sommes à la croisée des chemins, comme l'illustre la situation en Syrie. Sur quelques dizaines de kilomètres seulement s'y côtoient les forces turques, américaines, kurdes et russes, ainsi que l'armée syrienne, l'opposition syrienne modérée et Daech. La Syrie est un laboratoire des rapports de force et des tensions qui, au fond, proviennent de deux conflictualités distinctes, mais non disjointes, liée pour l'une au retour des États-puissances et pour l'autre à l'islam radical. La Russie, par exemple, joue un rôle dans le dossier ukrainien et dans le dossier syrien, où elle contribue à la lutte contre Daech. Nous devons en tenir compte, ce que nous avons fait dès la première réunion de la commission chargée de la revue stratégique, car l'évolution géostratégique a été importante depuis le dernier Livre blanc".

 Redéfinir l'opération Sentinelle

"La question du rapport entre l'efficacité et le poids de l'opération Sentinelle est pertinente ; elle est mon souci. Je rappelle que nous avons augmenté de onze mille hommes la force opérationnelle terrestre, à effectifs militaires constants - en dégraissant les soutiens, en quelque sorte. Nous sommes d'ailleurs allés un peu loin dans ce domaine. C'est à ce prix que nous pouvons maintenir ce seuil de sept mille hommes en permanence sur le territoire national. Je vous ai dit vouloir davantage de modularité pour privilégier les missions et non les postures statiques, ce qui nous donnerait plus de souplesse, afin que le dispositif soit moins pénalisant en termes d'effectifs".

"En tout état de cause, l'opération Sentinelle est efficace. Sans l'intervention de la patrouille Sentinelle qui a abattu le terroriste à Orly, il se serait produit un drame. Le trinôme fut héroïque : ceinturée par le terroriste, la jeune femme est parvenue à se dégager pour que son camarade puisse abattre l'individu sans la toucher, tout cela les yeux dans les yeux, à très courte portée, comme c'est souvent le cas avec les terroristes - voilà la réalité de ce combat. Pour réagir de cette manière, il faut des gens courageux, et cela ne s'improvise pas. C'est une des raisons pour lesquelles nos alliés, notamment les Américains, nous admirent. Au Louvre, de la même manière, imaginez le désastre qui se serait produit si nous n'avions pas tiré : le terroriste, se dirigeait vers la clientèle".

"Depuis la création de la force Sentinelle, nos soldats ont ouvert le feu à cinq reprises ; à chaque fois, de façon maîtrisée et efficace. Je note que cette opération extrêmement exigeante nécessite des professionnels de très haut niveau. Encore une fois, nos alliés nous observent avec admiration, et parfois quelque étonnement, tant il est vrai que ce dispositif est singulier. En somme, j'estime que notre dispositif, déployé en janvier 2015, est bon, mais qu'il faut le faire évoluer dans la direction que j'ai indiquée".

"J'ai parfaitement conscience que cette opération pèse sur le moral des troupes et mon souci permanent reste de le préserver. Lorsqu'un soldat rentre de quatre mois de déploiement en opération extérieure pour enchaîner sur deux ou trois missions dans le cadre de l'opération Sentinelle, il est à nouveau durablement loin des siens ; cela ne saurait durer indéfiniment, et j'en suis bien conscient. D'où le besoin de modulation accrue pour notre dispositif. Précisons que l'augmentation des onze mille nouveaux effectifs n'est pas encore achevée, car le processus, depuis le recrutement jusqu'au plein caractère opérationnel, est long. Il reste encore beaucoup à faire. À ce stade, il me semble indispensable de faire évoluer l'opération Sentinelle mais je recommande la prudence sur le sujet : imaginez qu'un attentat grave survienne suite à la décision d'alléger Sentinelle..."

Service national universel

- "La question du service national universel est d'ordre politique et je ne peux y répondre. Je dirai simplement deux choses : cette question est de nature interministérielle, et elle doit être examinée en toute étanchéité financière par rapport au modèle d'armée - car, comme vous l'avez sans doute compris, la charge qui pèse sur les armées est déjà très importante".

"Le modèle d'armée doit être préservé de manière totalement étanche, car le service national universel n'est pas prévu, à périmètre comparable, dans le budget équivalant à 2 % du PIB".

Michel Cabirol

07 Août 2017, 6:56

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