Le logement social face aux économies budgétaires : menace sur les HLM

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Thierry Repentin, président de l'Union sociale pour l'habitat, répond aux questions de La Tribune sur la mission dévolue aux HLM et l'évolution de l'habitat social en France. Il met par ailleurs en cause le prélèvement de 340 millions d'euros sur les aides à la pierre annoncé par le gouvernement.

La Tribune : Le congrès HLM s'intitule « une place pour tous dans la cité ». La mission dévolue aux HLM n'est-elle pas de plus en plus difficile à remplir ?

Thierry Repentin, président de l'Union sociale pour l'habitat : Cet intitulé reflète nos interrogations sur l'évolution des grands quartiers d'habitat social en France et sur l'inadaptation des réponses apportées au plan national en termes de moyens financiers, humains, législatifs et règlementaires. Nous avons constaté au premier semestre une augmentation de 30% des impayés de loyer de plus de trois mois et déplorons une paupérisation de nos locataires avec le départ des « plus riches » d'entre eux et leur remplacement par des familles plus précaires. Or en la matière, nous sommes pris entre deux feux : un ministre du logement, Benoist Apparu, qui nous demande une application stricte du droit au logement opposable et une ministre de la ville, Fadela Amara, qui nous demande de rééquilibrer la population dans les grands ensembles pour ne pas en faire des ghettos.

Au-delà de l'offre de logement, la réussite de la politique de la ville tiendra aussi à la réponse apportée en ce qui concerne l'environnement du logement lui-même, en termes d'offres de service, d'accès à l'emploi et à la mobilité. Le monde HLM a une place particulière à ce titre dans la rénovation urbaine puisqu'il représente 40% des investissements au titre de la politique de la ville sur les 42 milliards d'euros consacrés au plan national de rénovation urbaine.

Le secrétaire d'Etat au logement préconise que les HLM construisent plus dans les zones tendues, où le déficit de logements est criant.

La demande de construction de logement social s'exprime partout. Et notre mission est de répondre aussi à l'expression de nos premiers partenaires. Or ces derniers ne sont pas l'Etat dont la part dans les financements de programmes de logements est passée, sur la décennie 1999-2009, de 8% à 4%, mais les collectivités territoriales dont l'effort, à l'inverse, est remonté de 2% à 11% dans le même temps.

Pour autant, les collectivités locales nous demandent elles aussi de construire plus dans les « zones tendues ». Ainsi, en région Paca, la construction de logements sociaux devrait croître de 19% au vu des projections réalisées sur 2009-2010.

Le mouvement HLM partage évidemment l'analyse selon laquelle il faut construire là où les besoins de logements sont les plus marqués. Mais c'est aussi dans les zones tendues que construire des logements sociaux est le plus difficile en raison des disponibilités foncières inexistantes ou hors de prix, des égoïsmes locaux d'élus qui ne veulent pas construire de logements sociaux, des montages financiers d'opérations plus délicats vu les prix de l'immobilier, et dans certaines régions, de la défaillance dans la gouvernance des politiques de l'habitat - notamment en Ile-de-France où le développement des intercommunalités en est à ses balbutiements.

Le regroupement des organismes HLM, censé être le gage d'une meilleure efficacité, est-il en marche ?

C'était il y a un an le leitmotiv du secrétaire d'Etat au logement : la solution aux problèmes du déficit de logements sociaux tenait selon lui au regroupement des organismes, à l'émergence de grandes structures nationales. Tout le monde est conscient qu'il y a une taille minimale qui justifie l'existence d'un outil. Sur 770 HLM, vous trouverez quelques organismes de taille liliputienne dont la raison d'être et la pérennité posent question. Mais à l'inverse, nous devons être très vigilants sur le fait que le mouvement de développement de de groupes et de coopérations qui est réel mais qui appelle des précisions législatives - n'ait pas pour corrolaire un éloignement des lieux de décision territoriale. L'avenir de la famille du logement social se trouve aussi dans son ancrage territorial, la capacité des HLM à apporter des réponses crédibles aux problématiques locales. Je note que cette question du regroupement a beaucoup de moins de résonance que l'an dernier. Moins on parlera de regroupements comme d'un dogme à appliquer, plus ceux-ci auront une probabilité de se réaliser.

Vous mettez en cause le prélèvement de 340 millions d'euros que souhaite faire le gouvernement sur les aides à la pierre. Pourquoi le logement social devrait-il être épargné dans la réduction des déficits budgétaires ?

La réduction des déficits budgétaires a deux leviers : la réduction des dépenses mais aussi la recherche de recettes nouvelles. Or, investir dans l'économie du bâtiment est générateur pour l'Etat de recettes de TVA. La construction d'un logement induit en outre 1,5 emploi à l'année dans un secteur d'activité, le bâtiment, où l'emploi ne peut pas être délocalisé.

Au-delà, il manque 900.000 logements dans notre pays, et 650.000 ménages sont sur les listes d'attentes pour intégrer le parc HLM. La crise a touché de plein fouet les familles pauvres et les classes moyennes dont la seule perspective d'avoir un toît sur leur tête est le logement social. Or c'est dans ce contexte que les subventions de l'Etat ne cessent de se réduire puisqu'elles sont passées de 785 millions d'euros en 2008 à 630 millions en 2010 et vont revenir, si le budget est voté en l'état, à 500 millions en 2011, 450 en 2012 et 400 en 2013. C'est aussi le moment que le gouvernement choisit pour ponctionner 340 millions d'euros sur ces subventions afin de payer ses dettes à l'égard de l'Agence nationale de rénovation urbaine ou celles qu'il a contractées pour la construction de logements. Nos subventions vont, de facto, revenir en l'état actuel des choses à 160 millions en 2011, 110 millions en 2012 et 60 millions en 2013. Les ménages HLM vont donc être soumis à une taxe sur leurs loyers auxquels ne seront pas soumis les bailleurs privés. Et sur les trois ans à venir, les organismes HLM pourront lancer 60.000 logements de moins. En outre, nous disposerons aussi de moins d'argent pour réhabiliter nos immeubles.

Réaliser cette ponction, c'est, enfin, oublier l'effet de levier considérable que les HLM ont sur l'activité économique puisque pour un euro de fonds propres, ils vont en chercher neuf autres en emprunt et en subventions auprès des collectivités locales. Soyons vigilants sur les effets induits par de telles « économies » budgétaires.

Dans le même temps, les autres aides que vous percevez (2 milliards d'euros d'exonération au titre de la TVA à 5,5%, les 850 millions pour compenser l'exonération de taxes foncières et 1,2 milliard de bonifications d'intérêts) seront bien préservées ...

Certes, mais il s'agit là de dispositions qui perdurent d'un gouvernement à l'autre et qui tiennent tout autant à la politique d'accompagnement social qu'à la politique du logement. D'ailleurs, si nos dépenses augmentent, c'est aussi parce que nous avons construit beaucoup ces dernières années.

Le monde HLM s'était engagé en octobre 2007 à mettre en vente 40.000 logements. Où en êtes-vous sur ce point ?

Que nous soyons bailleur social, opérateur et Etat, tous les moyens dont nous disposons doivent être mobilisés avant tout pour construire plus de logements locatifs sociaux. C'est le maillon de la chaîne du logement le plus difficile à faire avancer parce que ce n'est pas électoralement payant d'accueillir du logement locatif social. En outre, il est très difficile de vendre des logements sociaux dans des communes où le déficit de logements locatifs sociaux est élevé, faute de disponibilités foncières. Dans les faits, nous allons vers la mise en vente de 40.000 logements chaque année, mais nous n'en vendons qu'entre 4.000 et 5.000. Les logements qui se vendent le mieux sont en outre des maisons individuelles. Et certains locataires qui souhaitent acheter ont du mal à boucler leur plan de financement.

Pour autant, la vente des HLM n'est pas une question taboue comme elle a pu l'être par le passé. Il faut avoir une approche pragmatique, territoire par territoire, parc par parc. Mais même si nous vendons plus de logements, cette réponse ne sera pas à la hauteur des besoins à mobiliser pour construire des logements locatifs sociaux. Il ne faut pas négliger cette piste mais ce ne peut pas être la ressource dont on pense qu'elle va nous permettre de faire plus et mieux. Au demeurant, les HLM auront produit, en 2010, 10.000 logements en accession sociale à la propriété.

La dette toxique des HLM avoisine 7 milliards d'euros. Préconisez-vous une charte de bonne conduite pour éviter que des HLM puissent à nouveau être fragilisés par des produits financiers toxiques ?

L'Etat devrait mettre en place sous forme d'agrément un système de contrôle préalable à la mise sur le marché de produits financiers structurés proposés ensuite à des collectivités locales ou des bailleurs sociaux. J'incite, au-delà, les HLM à la vigilance de manière à ce qu'ils ne négligent pas une source bien plus pérenne pour nous de financement à moyen et long terme que sont les produits distribués par la Caisse des dépôts. Certains HLM ont remboursé la Caisse des dépôts par anticipation. Or le système de financement du logement social suppose que nous mobilisions l'épargne de financement de nos concitoyens qui est une épargne de liquidité à court terme à travers le livret A pour pouvoir lever des emprunts à long terme à des taux bonifiés. L'inspection générale des finances examine actuellement le volume d'encours nécessaire à la Caisse des dépôts pour pouvoir assurer ses missions traditionnelles dont l'aide au logement social. Plus le montant des prêts contractés auprès de la Caisse des dépôts sera important, plus cela plaidera pour qu'une partie importante des montants déposés sur les livrets A restent centralisés auprès de la Caisse des dépôts. La Caisse des dépôts est notre principal partenaire et doit le rester. Sans quoi nous n'aurons d'autre alternative que de négocier avec les banques qui nous accorderons des prêts à des taux bien plus élevés.

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