Au lendemain des attentats du 11 septembre, qu'elle avait qualifiés d'« événement extraordinaire », la Commission avait autorisé les États membres à débloquer « des compensations » pour leurs compagnies aériennes. Près de 228 millions d'euros aux transporteurs de sept pays avaient ainsi été validés. Mais Bruxelles avait refusé des demandes d'aides venant de la Grèce, au motif qu'elles concernaient des « vols annulés après le 14 septembre », soit après la reprise d'un trafic aérien normal. Les assurances avaient refusé de couvrir les dommages aux tiers causés par les compagnies aériennes du fait d'un acte terroriste ou de guerre. Bruxelles avait alors autorisé les États à créer une « couverture d'assurances d'état d'urgence ».