Dans un rapport récent, deux associations (Les Amis de la Terre et l'Observatoire des multinationales) accusent des acteurs économiques d'avoir profité de la crise provoquée par le Covid-19 pour demander des assouplissements en matière de réglementations environnementales et sociales, considérées trop contraignantes pour leurs affaires.

Cette dénonciation laisse entendre que des intérêts privés agiraient en coulisses pour peser sur les décideurs. C'est là une idée fort ancienne, contemporaine de l'autonomisation (au XIXe siècle) des dirigeants politiques qui seraient désormais soumis aux pressions d'intérêts privés.

Longtemps, les restrictions censitaires du suffrage ont garanti la promotion des intérêts des plus privilégiés (et notamment des propriétaires. Cependant, à partir de la IIIe République, alors que l'accès au pouvoir est désormais arbitré par le suffrage universel, les groupes sociaux, et notamment les plus dominants, ont dû développer de nouvelles pratiques pour faire entendre leur cause : non seulement présenter des candidats directement, mais aussi peser sur les préférences des élus.

Ainsi s'instaure, dans le discours républicain, une distinction entre l'intérêt général, dont seraient dépositaires les élus, et les intérêts particuliers qui n'auraient d'autres choix que de « faire pression ».

Mais, longtemps, la démocratie locale a semblé épargnée par cette lecture grâce notamment à sa supposée « proximité ». Celle-ci garantirait une fluidité des relations entre élus et citoyens, ainsi qu'une plus grande transparence. Est-ce à dire que les élus locaux sont préservés des activités de lobbying auxquelles seraient soumis les dirigeants nationaux ?

Cette question mérite d'être posée dès lors qu'en campagne, les candidats aux élections municipales rivalisent de projets volontaristes pour l'avenir d'un territoire, et notamment sur les questions écologiques lors de ce cru électoral 2020. Aux propositions de « forêts urbaines », de « trames vertes » et de « Central Parc » répondent des surenchères sur les superficies d'arbres à planter ou encore sur les kilomètres de pistes cyclables.

D'autres prétendent contrecarrer la densification immobilière, ou encore revoir la commande publique dans un sens plus durable. Le temps d'une élection est effectivement celui des promesses et des engagements. Mais les élus peuvent-ils les tenir ? Rien n'est moins sûr tant les leviers de l'action publique locale cristallisent des convoitises. Pour autant, cela n'oblige pas à succomber à une vision simplifiée en termes d'intérêts cachés manipulant les décideurs.

Les oublis de l'effervescence électorale

Les campagnes constituent des rituels démocratiques. Candidats et électeurs sont enclins à croire que les élus auront la capacité de maîtriser et de transformer le réel en appliquant leurs programmes.

Mais cette vision occulte les contraintes multiples (budgétaires, techniques, médiatiques... et même les événements imprévus de l'actualité comme peut l'être une crise sanitaire) avec lesquelles composent les élus une fois en position de pouvoir.

Bien trop de facteurs interfèrent et complexifient une chaîne décisionnelle qui n'a rien de linéaire. Oublier cela, c'est se condamner aux déceptions postélectorales.

À ce titre, l'existence de groupes organisés constitue un paramètre susceptible d'affecter les promesses et les intentions affichées. Même parés de l'onction du suffrage universel, les élus locaux doivent faire avec les mobilisations régulières de groupes et d'organisations qui entendent faire valoir les intérêts de certains segments de la population. Dès lors, la question qui se pose est plus de savoir avec qui gouverne une équipe municipale ?

Localement, les élus sont confrontés à des sociétés pluralistes. Ils sont d'abord tenus d'interagir avec des organisations économiques (les chambres consulaires) dotées statutairement d'un droit à l'expression sur les principaux documents d'action publique (comme un plan local d'urbanisme).

Par-delà ces interlocuteurs institués, les intérêts défendus collectivement s'expriment au travers d'une myriade d'associations (sportives, culturelles, comités de quartier), de collectifs en tous genres (riverains, usagers), de groupements professionnels (commerçants notamment), alors que les fédérations syndicales (de salariés et de patrons), traditionnellement centralisées, souffrent en France d'une implantation locale très fragile.

Les intérêts portés peuvent également revêtir une forme plus individualisée par l'action propre des entreprises. Mais tous ces acteurs ne disposent pas des mêmes chances de succès et des mêmes accès aux élus.

Inégalité de moyens

Primo, ces acteurs ne bénéficient pas de moyens identiques pour se faire entendre des élus. Quand certains se prévalent principalement de leur nombre ou de leur attachement à un territoire pour plaider leur cause, d'autres mobilisent des expertises pour se doter d'une crédibilité.

De grandes entreprises au contact régulier des élus locaux - dans les domaines notamment de la promotion immobilière, de la distribution, de l'économie numérique, des réseaux - se sont ainsi dotées de services de relations institutionnelles et de lobbying pour travailler auprès des collectivités.

Cette inégalité de moyens oblige de fait bon nombre d'associations à redoubler d'efforts pour se faire entendre. On le voit quand des édiles cèdent aux sirènes de grands promoteurs commerciaux invoquant les richesses et emplois induits, études à l'appui, par l'implantation d'un nouveau centre commercial : les riverains et associations de défense du cadre de vie sont contraints de multiplier leurs actions (manifestations, pétitions, recours, contre-expertises...) pour espérer infléchir un tel projet.

Ainsi, après des années de mobilisation, le projet de megacomplexe « EuropaCity », qui devait voir le jour à Gonesse (Val d'Oise), a finalement été enterré, en novembre 2019.

Secundo, l'écho des intérêts défendus dépend des liens entretenus avec les élus locaux. Plus les acteurs sont sociologiquement et idéologiquement proches des élus, plus il leur est aisé d'en être entendu : en toute logique, les élus sont portés à écouter ceux qui partagent les mêmes codes et langages.

On comprend mieux l'importance pour tel ou tel segment de la société d'avoir l'un de ses représentants sur une liste. Dans cette perspective, l'élection possible d'équipes écologistes à la tête de municipalités pourrait bien représenter une opportunité pour des associations environnementales partageant les points de vue de ces nouveaux élus.

Tertio, les causes défendues résonnent différemment selon les conjonctures. Tout laisse penser que, dans les prochains mois, les arguments autour de l'emploi et du développement économique auront une portée renforcée auprès des élus. Il est vrai que, compte tenu des échéances électorales, les demandes mesurables quantitativement (comme les emplois) sont plus aisément monnayables que des biens communs auprès d'élus tenus d'afficher des bilans.

Des élus sous observation

Tous ces éléments dessinent dès lors des relations entre élus et groupes très variées selon les territoires. Ils rendent surtout la destinée d'une promesse électorale incertaine. Ils nous rappellent que gérer une ville demeure une affaire de conciliation d'intérêts et de paramètres (partiellement) contradictoires.

C'est bien pourquoi les soutiens d'une équipe municipale nouvellement élue auraient bien tort, une fois l'élection passée, d'attendre passivement des actes. D'ailleurs, des associations l'ont bien compris en demandant aux candidats de s'engager sur des chartes ou des manifestes durant la campagne afin de suivre plus efficacement par la suite les engagements pris.

Après avoir évalué et parfois noté les programmes, il leur revient ainsi de faire preuve d'une capacité d'observation, de vigilance et d'interpellation. Autant d'exigences qui sont, néanmoins, difficiles à assumer pour des groupements aux moyens très souvent limités (grâce à quelques bénévoles) dans les espaces locaux.

Les échelles de la défense des intérêts

Les stratégies pour se faire entendre des élus se compliquent aujourd'hui avec le pluralisme des scènes de décision. En effet, bon nombre de responsabilités et de moyens ont désormais été transférés aux intercommunalités, devenues de véritables centres de pouvoir. Pour en rester aux questions écologiques, la plupart des politiques (eau, mobilité, déchets, habitat, climat) sont du ressort de telles instances intercommunales.

Elles se discutent et se négocient dans des territoires, institutionnels et géographiques, élargis. Sauf que bon nombre de groupements associatifs conservent une assise communale et dépassent rarement ce périmètre (ou se concentrent dans les villes-centres). La métropolisation des intérêts et des mobilisations est encore balbutiante.

Ainsi se crée une déconnexion croissante entre l'échelle des compétences, de plus en plus intercommunales, et l'échelle des groupements de la société civile à forte dimension municipale. Doit-on parler dans ce cas de politiques publiques destinées à rester sans interlocuteurs ?

En fait, là encore, la capacité d'adaptation à ce nouveau jeu institutionnel est inégale. Les plus à même de s'y ajuster sont les intérêts les plus volatiles et flexibles (sans doute les moins attachés à un espace particulier), et en premier lieu ceux du monde des affaires et des entreprises. Pour la plupart des groupes, cette recomposition institutionnelle constitue un nouveau défi exigeant. C'est dire si, l'élection passée, le travail des groupes localisés ne fait que... continuer.

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Par Stéphane Cadiou, Politologue, Université Lumière Lyon 2

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.