Le ministre en charge des communications électroniques vient de valider les propositions du régulateur des télécoms (Arcep) pour l'attribution, à compter de l'automne 2011, des fréquences mobiles de 4e génération (4G) en métropole. Un mécanisme d'enchères - avec prix de réserve - sera ainsi mis en oeuvre. L'enjeu est de taille. Ces fréquences permettront en effet de fournir des services mobiles à très haut débit, accompagnant ainsi dans les années qui viennent la croissance constante des usages qu'en font les abonnés.

L'attribution de ces fréquences structurera ainsi durablement le paysage de la téléphonie mobile, et ces fréquences aiguisent, à ce titre, tous les intérêts. De l'État tout d'abord, qui souhaite en tirer de substantielles recettes, particulièrement bien venues en période de disette budgétaire. Pour les opérateurs ensuite, dont le positionnement concurrentiel futur risque d'être grandement conditionné par le bénéfice - ou non - de telles fréquences. Pour les collectivités et les abonnés enfin, qui attendent un large accès au très haut débit mobile, et ce, en tout point du territoire.

C'est précisément entre ces différents intérêts, pas nécessairement compatibles, qu'il a fallu arbitrer. Les fréquences 4G recouvrent, en effet, deux bandes de fréquences distinctes : les fréquences dites « hautes » et les fréquences dites « basses », ces dernières ayant été libérées par l'arrêt de la diffusion des chaînes de télévision en analogique (dividende numérique). Si les fréquences hautes sont disponibles dans des quantités importantes, les fréquences basses, qui présentent des avantages considérables en termes d'utilisation (elles permettent de couvrir des territoires plus importants et pénètrent plus facilement à l'intérieur des bâtiments), sont en revanche beaucoup plus limitées.

Or, alors que les conditions d'attribution des fréquences hautes supposent de concilier une juste valorisation du patrimoine de l'État (les fréquences relevant du domaine public hertzien) et la concurrence au bénéfice des consommateurs (objectif majeur de la régulation), la loi impose de surcroît pour les fréquences basses de tenir prioritairement compte d'un objectif d'aménagement du territoire.

Qu'en est-il en pratique ? S'agissant de l'aménagement du territoire, l'objectif a bien été pris en compte. Les licences imposeront en effet aux opérateurs des objectifs ambitieux de couverture, tant au niveau métropolitain que département par département (afin d'éviter les fortes disparités rencontrées par le passé). Des déploiements prioritaires devront parallèlement être réalisés dans certaines zones difficiles dans lesquelles les titulaires des fréquences les plus basses pourront mutualiser leurs réseaux et fréquences. Plus encore, pour les fréquences basses, les candidats pourront assortir leurs offres d'une proposition de déploiement renforcé dans certains départements, situation leur permettant de voir la valeur de leur offre multipliée par un coefficient compris entre 1,33 et 2 selon l'importance du bloc de fréquences convoité.

Concernant la valorisation des fréquences, en recourant à un système d'enchères avec un prix de réserve particulièrement élevé (2,5 milliards d'euros au total !), ce n'est pas seulement à la recherche du juste prix (que les règles de domanialité publique imposent) que l'on assiste, mais à une volonté de maximisation des recettes qui en seront tirées. Ce faisant, la procédure va au-delà des exigences légales, et conduit à une importance excessive de ce critère financier.

C'est d'autant plus vrai si on le compare au critère concurrentiel. En effet, alors que ces appels d'offres constituent une opportunité unique de consolider une concurrence qui s'anime enfin sous les effets cumulés des offres agressives et innovantes des MVNO (ces opérateurs dits virtuels qui louent le réseau d'un opérateur en place) et de l'arrivée prochaine de Free sur le marché mobile, rien ne garantit que tel sera le cas. Certes, les candidats sont encouragés, au travers d'un coefficient multipliant la valeur de leurs offres financières, à faire bénéficier les MVNO d'une plus grande autonomie technique tout en leur consentant des conditions économiques raisonnables.

Mais il n'est pas certain que tous fassent ce choix, certains pouvant, comme ce fut le cas lors de l'attribution des fréquences résiduelles 3G en juin 2010, préférer maximiser leurs offres financières et ne souscrire qu'un engagement d'ouverture réduit de leurs réseaux aux MVNO.

Plus encore, si les fréquences basses sont divisées en quatre blocs, un seul opérateur peut en cumuler plusieurs, situation pouvant conduire à ce que seuls deux opérateurs en soient attributaires. Certes, les candidats recalés pourront néanmoins avoir un accès indirect aux fréquences basses au travers d'accords avec les heureux élus. Mais ces accords ne concerneront que les zones rurales et leurs conditions, techniques et tarifaires, devront être négociées via un accord commercial (fixer ces conditions via un arbitrage de l'Arcep demeurant cependant toujours possible).

On le voit, si l'objectif d'aménagement du territoire a été pris en compte, l'objectif de valorisation l'emporte clairement sur le critère concurrentiel, en permettant le cas échéant aux opérateurs de s'assurer une concurrence moindre en y mettant le prix. Une telle situation, conjuguant coûts des licences élevés et situation concurrentielle amoindrie, ne serait à l'évidence pas celle qui serait le plus favorable aux clients. L'État a ses raisons...