« Un référendum sur l'Europe » : c'est ainsi que Pierre Moscovici a présenté lundi le deuxième tour de l'élection présidentielle qui opposera Marine Le Pen à Emmanuel Macron. En apportant, sans surprise, son soutien au candidat de En Marche !, le commissaire européen en charge de l'euro et prédécesseur d'Emmanuel Macron au ministère français de l'économie, concède également que s'il est élu, Emmanuel Macron, tout pro-Européen qu'il est, devra faire des propositions pour préciser la position de son pays sur les changements à apporter au fonctionnement de la zone euro.

Or le sujet ne divise pas seulement en France, mais un peu partout ailleurs en Europe. Et, surtout, il met face à face les gouvernements nationaux et les institutions européennes. Au moment où s'engageront les discussions, après les élections allemandes, le prochain locataire de l'Elysée aura-t-il réussi à définir à quelle place, sur cet échiquier politique particulièrement complexe, il pourra poser le pion français ? Retour sur les trois principaux enjeux du débat.

·  Faire plus, mais quoi ?

« Il importe (...) de donner à la zone euro une compétence budgétaire en plus des budgets nationaux, afin d'améliorer notre capacité à faire jouer les stabilisateurs économiques et à adapter notre politique budgétaire au cycle économique », écrivaient en juin 2015 Emmanuel Macron et son homologue de l'époque, le ministre social-démocrate de l'économie allemand Sigmar Garbiel, dans une tribune publiée simultanément dans huit journaux européens.

Presque deux ans plus tard... rien qui ressemblât à une telle « compétence budgétaire » n'avait été créé. L'idée que la zone euro a besoin d'un instrument de stabilisation budgétaire s'est certes imposée, mais la forme que celle-ci pourrait prendre, son financement, sa taille et sa fonction restent à préciser.

Force est de constater que, côté français, la capacité de proposition a reculé ces dernières années, conséquence implicite de la faiblesse budgétaire du pays. En 2012, Jean Pisani-Ferry, l'actuel conseiller économique d'Emmanuel Macron, qui dirigeait à l'époque un think-tank bruxellois, rappelait dans  une tribune publiée par le quotidien Le Monde les trois options sur la table : la constitution d'un budget ad hoc avec des ressources propres, un mécanisme de stabilisation sans ressources propres mais auquel les pays contribueraient et feraient appel successivement, selon leurs besoins, et enfin une capacité d'endettement supplémentaire, à travers des eurobonds. Le ministre de l'Economie français, qui n'était autre que Pierre Moscovici, venait de plaider pour la première, en tablant sur un budget de plus ou moins 5% du PIB.  On n'en est plus là.

On imagine mal l'Allemagne s'engager aujourd'hui sur la voie d'un super-budget, pas plus que les pays qui, comme la France, l'Espagne et l'Italie continuent de flirter avec les seuils de déficit ou d'endettement du Pacte de stabilité européen. L'idée des « eurobonds » est pour l'instant écartée. L'adversaire social-démocrate d'Angela Merkel, Martin Schulz, qui s'était dit favorable à ces obligations européennes quand il présidait le Parlement européen, s'est bien gardé de remettre cette idée sur la table depuis qu'il s'est lancé dans la course à la chancellerie. Et les travaux de la Commission européenne sur des « safe bonds », destinés à faciliter le refinancement des pays en difficulté, sont menées pour le moins dans une très grande discrétion, car peu du goût de Berlin.

Reste l'option médiane, qui pourrait être par exemple celle d'un fonds de refinancement de l'assurance chômage, qui revient régulièrement ces derniers mois dans la bouche de dirigeants européens comme le commissaire Moscovici, mais également le vice-président de la Commission Valdis Dombrovskis ou même le directeur général du Mécanisme européen de stabilité (MES), Klaus Regling.

·  Qui exerce le pouvoir ?

Une certitude toutefois : le débat s'articulera dans les mois à venir autour d'une révision du  Mécanisme européen de stabilité (MES) dont Berlin aimerait faire le centre de la nouvelle gouvernance de la zone euro. Or, pour l'instant, celui-ci est placé sous le contrôle des ministres des Finances de la zone euro, hors du cadre des institutions européennes, donc pratiquement sans contrôle démocratique autre que celui des parlements nationaux.

C'était tout l'enjeu de la proposition du candidat socialiste Benoît Hamon consistant à créer un parlement ad hoc de la zone euro qui réunisse députés européens et nationaux. Ce n'est pas la direction esquissée par le candidat Macron qui privilégie une autre option pour démocratiser le contrôle des règles et une capacité budgétaire commune. « Il s'est toujours prononcé pour le Parlement européen », explique la député socialiste Pervenche Berès, coauteur d'un rapport sur la capacité budgétaire de la zone euro. Mais donner un vrai pouvoir législatif au Parlement de Strasbourg supposerait non seulement de rouvrir le traité créant le MES mais également de modifier l'actuel traité européen pour rapatrier ce fonds sous l'autorité de Bruxelles. Or la période n'est pas propice, estime-t-on à Berlin, au moment où les gouvernements nationalistes hongrois ou polonais n'attendent que cela pour contester les compétences des institutions européennes.

L'autre solution serait donc de travailler à traité constant. Dans ce cas, tout ce qui contribuera à renforcer le rôle du MES et l'implication des parlements nationaux ne pourra qu'aboutir à affaiblir la Commission et le Parlement européens. « Il faudra reprendre le chantier démocratique mais à partir de l'existant, ...renforcer le rôle de la Commission et celui du Parlement », avertit le commissaire Moscovici qui planche avec Valdis Dombrovskis sur de nouvelles propositions pour renforcer l'union monétaire attendues fin mai. Mais une récente note interne vue par La Tribune afin de préparer ce document montre que la Commission pousse la prudence jusqu'à s'interroger sur l'opportunité d'aborder dans ce document la question institutionnelle.

·   Quel calendrier et quel mandat ?

La fenêtre de tir définie pour finaliser cette réforme s'ouvrira à la fin de l'année pour se clore en 2025. C'est long. Est-ce que cela sera suffisant pour débloquer une réforme du traité européen ? Faudra-t-il au contraire aller de l'avant en construisant un tout nouvel édifice autour du MES ?

Ces questions de choix stratégiques et de calendrier seront un des enjeux de la majorité du futur locataire de l'Elysée. Faute d'une proposition très précise de Paris, le « deal » le plus probable risque de se stabiliser autour de la création d'un mécanisme de stabilisation de la zone euro (concession à la France) en contrepartie d'une transformation du Mécanisme européen de stabilité (MES) en Fonds monétaire (demande allemande), au détriment des projets de démocratisation de la zone euro. De la manière dont il s'exprimera sur le sujet avant le deuxième tour dépendra en partie la capacité d'Emmanuel Macron à amener à lui une partie de l'électorat euro-critique qui s'était tourné vers Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon et probablement aussi sa capacité à obtenir de Berlin un peu plus qu'un surcroît de règles.

Si le deuxième tour est bien un référendum sur l'Europe, les troisième et quatrième tours - autrement dit les législatives - devraient idéalement dessiner les limites dans lesquelles le prochain président devra inscrire ses propositions ou, à défaut, son mandat de négociation. Choisira-t-il de privilégier une position commune avec le nouveau gouvernement allemand ou bien de commencer à discuter avec d'autres partenaires avant que celui-ci ne se forme ? Encouragera-t-il la Commission européenne, elle qui s'est refusé jusqu'à présent à recréer un « comité des sages » comme celui qui avait inventé l'union monétaire, ou bien la laissera-t-il en marge des discussions ? Une chose est sûre : le temps presse. « Si rien ne bouge, il n'y a plus de zone euro dans dix ans », avait déclaré Emmanuel Macron au Figaro en septembre 2015. Avant d'ajouter : « L'absence de proposition est un choix : c'est la sortie de la zone euro ».