Veut-on vraiment résoudre la crise du logement en France ?

Par Pierre Pommellet, ancien directeur général de la région Ile-de-France  |   |  1669  mots
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La Fondation Abbé Pierre vient de publier de nouveaux chiffres catastrophiques sur le mal-logement en France. Et si on s'attaquait réellement aux raisons qui conduisent à ce paradoxe économique français : demande et prix en hausse et offre en baisse.

Le nombre de logements mis en chantier en France baisse régulièrement depuis 2006 avec une remontée en 2011 suivie malheureusement d?une forte rechute de près de 20% en 2012 avec 304000 logements malgré l?augmentation de la demande solvable à l?accession -les taux d?intérêt sont bas- et une collecte record du livret A pour financer le logement social. La baisse de 30% enregistrée au 4ème trimestre traduit même une accélération du repli qui devient inquiétante au regard d?un possible reprise à moyen terme.

Ce déficit de l?offre qui contribue à maintenir les prix à un niveau élevé, notamment à Paris, résulte en fait de la faible élasticité à la demande qu?il est intéressant d?analyser pour comprendre comme la résoudre.

Une pénurie durable

Le rapport de la Fondation Abbé Pierre sorti cette semaine évalue à 3,5 millions le nombre de mal logés et même 8 millions si on y ajoute les ménages qui s?estiment à l?étroit ou en situation précaire. Le chiffre évolue en hausse régulière depuis longtemps et montre que l?économie du logement a dérapé depuis les années 90 par rapport à l?économie générale et aux revenus des ménages.

Bien entendu, la situation est fondamentalement différente entre les zones tendues (la région Ile-de-France, certaines villes en particulier sur la façade méditerranéenne et le genevois) et les villes moyennes du centre et du Nord Est. Mais il est frappant de constater que c?est en région parisienne où la crise se fait le plus sentir que le taux de construction est le plus faible : entre 2 et 3 fois moins par habitant que dans le lyonnais ou en Midi-Pyrénées !

Selon l?OCDE, la France en queue de peloton en Europe

L?OCDE a procédé à une étude intéressante sur les politiques du logement dans différents pays développés et ses conséquences sur l?économie qui -on s?en doutait- sont fortes : non seulement au niveau de l?emploi dans le secteur du BTP (50000 emplois sont menacés en France en 2013) mais également sur la productivité du fait de la plus ou moins grande mobilité du personnel et de la difficulté de modérer l?évolution des salaires quand les prix de l?immobilier dérapent.

L?étude porte aussi sur une variable économique fondamentale: l?élasticité de l?offre de logement par rapport à la demande ou comme on s?y attendait la France est en queue de peloton avec l?Italie et la Grande-Bretagne loin derrière les USA mais aussi des pays scandinaves et, ce qui est plus surprenant, du Japon malgré l?exigüité des zones urbaines constructibles et leur densité.

Les déterminants de cette faible élasticité semble être essentiellement la rareté foncière et la réglementation en matière d?urbanisme. Examinons dans le cas français ces deux éléments et les moyens d?améliorer notre classement.

Le lancinant problème foncier

Il est étonnant que le pays le plus vaste d?Europe avec une densité de population cinq fois inférieure à celle des Pays-Bas connaisse des problèmes fonciers. Mais il s?agit en fait des terrains rendus constructibles par les plans d?urbanisme qui sont en effet en voie de raréfaction pour de multiples raisons, certaines légitimes d?ordre environnemental, mais d?autres qui le sont moins et procèdent d?une approche quelque peu malthusienne.

L?exemple du grand Paris est éclairant à cet égard : le Schéma directeur de 1994 avait fixé un objectif de 53000 logements annuels qui nécessitait sur 25 ans une surface annuelle de 43500 hectares soit 4% de la surface de l? Ile-de-France. Le nouveau schéma élève l?objectif à 70000 logements (+35%) mais réduit la surface constructible à 28500 hectares (-25%) .

Penser que l?on va ainsi d?un schéma à l?autre doubler la densité constructible moyenne, c?est en réalité organiser délibérément la pénurie de terrains et maintenir leurs prix à un niveau élevé.

Certes, l?objectif de construire « la ville sur la ville » nouvelle appellation de la vieille politique de « containment» des années cinquante est louable mais ne peut à lui seul régler le problème du logement des 13 millions de franciliens car la transformation de l?urbain existant est difficile et surtout très lente (plusieurs générations, on n?est plus au temps d?Haussmann !). Il faut donc viser à la fois l?urbanisme intensif et extensif car le gel de terrains en deuxième couronne repoussera encore plus loin dans les départements limitrophes du bassin parisien les populations défavorisés.

La dévolution des terrains publics est intéressante car si elle ne peut régler à elle seule qu?une fraction du problème elle peut avoir un effet d?entrainement significatif. Mais il faut aller bien au delà des 1000 parcelles répertoriées depuis 2006 car beaucoup sont de petite taille, mal situées ou même déjà vendues.

En Ile-de France de nombreuses grandes emprises peu ou pas utilisées pourraient recevoir des milliers de logements. Citons notamment l?aéroport militaire désaffecté de Brétigny, le nord de Satory, le port de Gennevilliers, la plaine de Montesson, le petit aérodrome au nord de Chelles, le nord du Bourget etc?

Mais il faudra moderniser pour ce faire les outils de l?urbanisme opérationnel en faisant appel largement aux partenariats public privé sous forme de concession et d?une manière générale revoir l?imposant code de l?urbanisme français.

Moderniser la réglementation

La France n?est pas mal classée par l?OCDE en ce qui concerne le délai moyen de délivrance des permis de construire. Mais ce délai minimum de 2 mois n?est pas celui des zones tendues . Compte tenu des contraintes de tous ordres et des multiples normes constructives, couteuses et freinant la créativité des architectes, il n?est pas rare de mettre plusieurs années voire 10 ans pour décrocher un permis, en particulier à cause de la multiplication des recours dont certains sont manifestement abusifs mais sont rarement sanctionnés.

Mais c?est surtout la partie du code relative à l?aménagement foncier qui devrait être dépoussiérée : les ZAC issues de la loi foncière de 1967 (!) sont devenues inadaptées et trop facilement annulables par les tribunaux. Construire du logement a des externalités négatives pour le voisinage (?nimby?, ?not in my backyard?) mais les exemples étrangers de concertation préalable au projet avec les habitants devraient nous inspirer pour refondre la vieille procédure d?enquête publique qui n?est plus adaptée.

Le logement social peut-il être contracyclique ?

Il est tentant de soutenir une conjoncture déprimée du bâtiment par une relance de l?habitat social qui est en France particulièrement important avec près de cinq millions de locataires. L?objectif du gouvernement est de lancer un programme de 150000 logements sociaux : les financements sont en effet suffisants du fait de la mobilisation du 1% UESL et des prêts de la Caisse des Dépôts. Mais à moins de construire des logements dans des secteurs où ils sont inutiles- ce que refuse à juste titre le Ministère, c?est le manque de projets et de terrains qui va limiter les ambitions.

Toujours le mur de l?offre !

C?est ainsi que le nombre de projets financés en Ile -de -France est passé de 40000 en 2011 à 25000 en 2012 et sans doute moins en 2013. Il est donc probable que l?objectif national doive être sérieusement révisé à la baisse et que l?effet contracyclique soit faible. Les marchés publics et privés du logement marchent en réalité du même pas comme le montre la crise immobilière de la décennie 90 où le nombre de logements sociaux étaient tombées à moins de 40000 avant de rebondir quand la conjoncture est repartie pour atteindre prés de 100000 unités en 2011 dont une partie non négligeable au titre de la procédure de démolition /reconstruction du Plan National de Rénovation Urbaine.

En définitive la relance du logement ne peut résulter de la seule stimulation de la demande -le Scellier 2008 ou le Duflot 2012- mais parallèlement d?un engagement fort de la puissance publique pour restaurer l?offre.

Pour l?Etat, la dévolution à grande échelle d?emprises publiques avec mise en ?uvre de PPP sous forme de concession avec les opérateurs privés mais aussi une fiscalité incitant à la vente de terrains constructibles et une modernisation de l?ensemble des procédures de l?aménagement foncier. Pour les collectivités locales, dont le rôle est essentiel, des documents d?urbanisme moins contraignants et plus cohérents avec les programmes locaux d?habitat

La France a la chance de disposer d?un tissu performant d?acteurs dans le secteur de l?habitat: promoteurs publics et privés, organismes HLM, architectes, ingénieurs, entreprises de construction qui peuvent réagir rapidement si les contraintes venaient à se desserrer.

En conclusion, le paradoxe de l?économie du logement résulte du fait qu?il s?agit d?un marché imparfait où le poids de la puissance publique est par nature déterminant du fait des externalités de tout acte de construire en particulier en zone urbaine dense.

Mais c?est donc un domaine où avec de bonnes décisions des pouvoirs publics il est possible, sans moyens budgétaires supplémentaires, ce qui n?est pas négligeable dans la conjoncture actuelle, de se donner cette année les moyens d?une franche reprise à partir de 2014.

Sans cette intervention, il est à craindre que la crise de l?immobilier dure, comme ce fut le cas pour les précédentes, entre 5 et 7 ans, aggravant encore au fil des années les statistiques de la fondation Abbé Pierre.