Après avoir récupéré 1,5  milliard d'euros début septembre en cédant 4,15 % du capital d'Engie, le gouvernement planche sur d'autres cessions d'actifs afin d'atteindre les 10 milliards d'euros prévus pour financer l'innovation. Parmi les dossiers régulièrement cités par les observateurs figurent La Française des jeux, Orange, Safran une fois l'acquisition de Zodiac finalisée... mais aussi ADP, le gestionnaire des aéroports parisiens de Roissy-Charles-de-Gaulle, d'Orly et du Bourget (ainsi que d'une dizaine d'autres petits aéroports en Île-de-France).

La part de l'Etat est valorisée à 7,5 milliards d'euros

L'opération peut rapporter un gros chèque à l'État. La participation de plus de 50,6 % que ce dernier détient dans le capital est en effet valorisée à près de 7,5 milliards d'euros. Néanmoins, sa vente totale ou partielle ne peut être lancée du jour au lendemain. Une loi de privatisation est nécessaire dans la mesure où la loi de 2005 sur les aéroports oblige l'État à détenir plus de 50 % du capital d'ADP.

ADP est-il stratégique?

Au-delà de l'aspect comptable, l'hypothèse d'une privatisation d'ADP fait débat : le groupe est-il un actif stratégique pour la France ? Et si oui, faut-il le privatiser ? Pour beaucoup, la première question ne se pose pas : le caractère stratégique des aéroports parisiens relève de l'évidence en raison de leur poids dans l'économie française, de leur rôle dans l'attractivité du pays et dans l'organisation des transports intérieurs et européens, ou encore de leur utilisation potentielle en cas de guerre, comme ce fut le cas lors la première guerre du Golfe en 1991, quand Roissy a accueilli des avions militaires américains.

« Par son rôle dans l'organisation du territoire, un groupe qui contrôle les deux aéroports principaux du pays est forcément stratégique », explique Yan Derocles, analyste chez Oddo Securities.

« Ces aéroports sont le pivot de l'accessibilité de la France », ajoute Alain Battisti, président de la Fédération nationale de l'aviation marchande (Fnam). « Ces deux aéroports ont une importance telle qu'ils impactent le fonctionnement du pays. Imaginez les répercussions d'une fermeture d'Orly pour développer des activités plus lucratives... Les aéroports parisiens sont donc stratégiques », explique quant à lui Jean-Pierre Bes, le secrétaire général du Syndicat des compagnies aériennes autonomes (Scara), l'autre association professionnelle de compagnies aériennes françaises. « C'est la porte d'entrée de la France, par laquelle passe une bonne partie des millions de touristes que nous accueillons chaque année en France », précise un bon connaisseur de l'économie française.

Bref, comme le résumait l'ancien PDG d'ADP, Pierre Graff, dans une interview à La Tribune en 2008 « les aéroports de Paris ont aussi une mission d'intérêt général en participant aux côtés de l'État aux actions de sécurité, de sûreté, d'environnement et d'aménagement du territoire. Les aéroports parisiens sont un actif stratégique pour la nation. »

A rebours des Etats-Unis

À part donc quelques chroniqueurs, tout le monde semble à peu près convaincu de la valeur particulière d'ADP. La position du gouvernement sur le sujet n'est en revanche pas aussi claire. En effet, s'il considérait ADP comme stratégique, pourrait-il à la fois plancher sur sa privatisation et s'alarmer dans le même temps des risques d'OPA d'acteurs étrangers, notamment chinois, sur des entreprises stratégiques, au point de pousser Bruxelles (avec l'Allemagne et l'Italie) à élaborer des règles pour protéger les entreprises européennes ?

En revanche, le débat est moins tranché sur la privatisation. Plusieurs profils se dégagent chez les opposants. Pour les plus radicaux, un actif stratégique doit tout simplement être contrôlé par l'État. La position américaine leur donne du grain à moudre. Outre-Atlantique, à l'exception de La Guardia à New York, les aéroports relèvent de l'intérêt général et restent contrôlés par l'État. En Europe, au contraire, la tendance est depuis plusieurs années au développement des acteurs privés dans les aéroports.

"L'Etat vend une rente"

ADP étant un monopole naturel, certains s'inquiètent de le voir passer aux mains d'acteurs privés, qui seraient davantage préoccupés par leur retour sur investissement que par le développement ou l'amélioration de la plateforme.

« Le Scara est complètement contre la privatisation des aéroports. Au début nous étions plutôt favorables en pensant qu'un acteur privé était synonyme de gains de productivité et de baisse des redevances aéroportuaires. En réalité, l'État vend une rente et celui qui paie pour l'obtenir ne cherche qu'à la rembourser », fait valoir Jean-Pierre Bes, en citant l'exemple de l'aéroport de Toulouse, vendu partiellement à des investisseurs chinois dont les demandes de dividendes suscitent des tensions avec les collectivités locales.

À ses yeux, même si l'État cède ses parts à de bons gestionnaires privés, comme le groupe Vinci, rien ne garantit qu'un jour ce dernier ne vendra pas à son tour sa participation à un autre groupe privé, peut-être moins compétent ou moins scrupuleux.

Cette question du retour sur investissement renvoie à celle du financement du développement de l'aéroport pour répondre à la croissance du trafic. Sachant qu'il n'y a rien de plus rentable qu'un aéroport aux capacités d'accueil saturées, certains attirent l'attention sur la nécessité de maintenir les investissements.

L'enjeu des investissements

« Un investisseur privé va-t-il investir autant que le fait ADP (600 millions d'euros par an en moyenne) ? » s'interroge Alain Falque, un consultant aéroportuaire pourtant favorable « sous certaines conditions » à la privatisation.

À Roissy, cette question est centrale. Avec la croissance actuelle, le trafic s'élèvera à 80 millions de passagers au milieu de la prochaine décennie. À ce moment-là, l'aéroport aura donc atteint sa capacité maximale et la construction de la première tranche du nouveau satellite, le S4, aujourd'hui envisagée par la direction actuelle, devra être achevée pour absorber la croissance future.

« Imaginez qu'un acteur privé soit obligé de faire des choix d'investissement entre plusieurs infrastructures, et qu'il ne choisisse pas Paris en priorité », explique un ancien président d'aéroport.

"Les étrangers peuvent acheter? Si oui j'achète et je ferme"

Il y a plus de trente ans, sur le ton de la provocation, Bernard Lathière, PDG d'ADP entre 1986 et 1992, aujourd'hui décédé, avait  souligné le risque de voir un aéroport contrôlé par le gestionnaire d'une autre plateforme : lors d'une réunion organisée par les autorités de l'aviation civile britannique pour présenter la privatisation de British Airports Authority (BAA), le gestionnaire d'Heathrow, il avait lancé :

« Est-ce que les étrangers peuvent acheter ? [À l'époque, ils ne pouvaient pas, ndlr]. Si oui, j'achète et je le ferme », rapporte un vieux routier du transport aérien français.

Le contrat de régulation économique, un garde-fou?

Les partisans de la privatisation partagent une grande partie de ces arguments, mais font valoir qu'il y a pléthore d'entreprises privées à travers le monde qui sont tout aussi stratégiques que les aéroports, voire plus, mais dans lesquels l'État a gardé sous une forme ou une autre une influence importante voire un droit de veto, notamment dans les industries de défense ou l'énergie.

Ils estiment que les points sensibles doivent être encadrés dans un contrat de régulation économique (CRE) entre l'État et ADP. D'une période de cinq ans (2016-2021), ce contrat définit le volume d'investissements et, pour les financer, le niveau maximum des redevances à demander aux compagnies aériennes.

« La problématique d'ADP d'ici à 2050 est une problématique d'investissements. Il faut un cahier des charges contraignant et clair dans ce domaine », explique Alain Falque.

À ce sujet, l'existence d'un contrat de régulation économique qui court aujourd'hui jusqu'en 2021 constitue un frein pour tout investisseur, lequel peut arguer à juste titre le manque de visibilité à long terme. L'évolution des tarifs aéroportuaires (qui représentent 71 % des revenus d'ADP et 39 % de son résultat opérationnel) et des investissements est régie par des CRE de cinq ans.

« Double caisse »

Principaux arguments le plus souvent cités par les partisans de la privatisation : une plus grande efficacité de gestion et une amélioration de la qualité de services. Contrairement au Scara, la Fnam est favorable à une privatisation d'ADP car, indique son président Alain Battisti, « la gestion d'acteurs privés est meilleure que celle de fonctionnaires ».

La Fnam espère ainsi une amélioration de la productivité d'ADP qui permettrait ainsi de demander moins de redevances aux compagnies aériennes pour le financement du service rendu. Pour autant, selon Alain Battisti, une privatisation doit s'accompagner d'un « vrai » CRE et de la mise en place d'une autorité de contrôle permanente et indépendante. Depuis le premier contrat en 2006, les compagnies aériennes ne cessent de dénoncer leur contenu, jugé favorable à ADP, car lui permettant d'augmenter de manière continue les redevances aéroportuaires dans le but d'améliorer ses résultats financiers et, par ricochet, les dividendes de l'état-actionnaire : le groupe reverse 60 % de ses bénéfices en dividendes.

Dans le même esprit, les compagnies dénoncent le système de « double caisse » dans la comptabilité d'ADP, qui a séparé en 2010 les services aéronautiques (qui font partie du périmètre régulé) des services extra-aéronautiques, comme les commerces, les restaurants ou les parkings, sur lesquels ADP a la liberté de fixer les prix et qui dégagent de fortes marges. Contrairement à un système de caisse unique qui existe dans la quasi-totalité des aéroports de la planète, ce système de double caisse empêche de faire subventionner les services aéronautiques par les résultats des commerces ou des parkings qui permettraient de modérer les redevances.

Régulateur et actionnaire, la double casquette de l'Etat pose problème

De ce fait, estime un autre acteur du transport aérien, une privatisation d'ADP permettrait de « retirer à l'État sa double casquette d'État régulateur et d'État-actionnaire, le second ayant pris l'ascendant sur le premier ». Pour lui, la privatisation mettrait fin à une situation bâtarde dans laquelle « ADP n'est pas vraiment une entreprise publique, même si l'État détient 50,6 % du capital, ni vraiment privée dans la mesure où son PDG est nommé par l'État ». Lui  aussi prône « une régulation efficace en faveur du transport aérien (...) pour éviter qu'un acteur privé n'utilise les aéroports comme un péage ». Pour autant, poussant la logique jusqu'au bout, Alain Falque estime que si l'État se désengage d'ADP, il doit aussi le faire d'Air France-KLM. Une caisse unique et une gestion par un acteur privé n'empêche pas Heathrow d'afficher les redevances les plus fortes des grands aéroports européens.

La question cruciale du foncier

Surtout, une privatisation d'ADP reste d'autant plus compliquée que, contrairement aux privatisations des aéroports régionaux qui se font dans un régime de concession, ADP a la particularité d'être propriétaire du foncier sur lequel il se trouve. En 2005, l'État a accepté de transférer les terrains pour qu'ADP puisse avoir le contrôle de son développement. Le privatiser équivaudrait par conséquent à donner au privé une surface équivalente à celle des deux tiers de la capitale. Le sujet fait grincer des dents.

« Vendre ADP sans le foncier équivaudrait à spolier les actionnaires dont la valeur réside en grande partie de la valeur du foncier », explique un bon connaisseur de l'entreprise, estimant qu'il est « impossible de spolier un actif qui a été transféré par la loi ».

La solution dans les modèles Carrefour et Accor?

Les services de l'État ont bien conscience des difficultés juridiques. Et certains imaginent même un montage permettant à l'État de récupérer le foncier. Selon Yan Derocles, analyste chez Oddo Securities, une solution, certes un peu complexe pourrait permettre de régler la question du foncier. Elle consiste à scinder ADP en deux sociétés distinctes, l'une étant propriétaire des actifs immobiliers (ADP PropCo) et l'autre exploitant ces actifs (ADP OpCo), comme l'ont fait par exemple Carrefour ou Accor.

« Le propriétaire des actifs donnerait ensuite en location ses actifs à la société exploitante qui les exploiterait. Dans un premier temps, les actionnaires de chaque société seraient les mêmes que ceux d'ADP, puis dans un second temps, après le vote de la loi de privatisation, l'État pourrait céder sa participation dans la société exploitante à un acteur privé qui contrôlerait ainsi la société gestionnaire des aéroports. L'État resterait en revanche majoritaire dans la société foncière. Un nouveau contrat de régulation d'une durée supérieure aux contrats existants pourrait alors être signé entre ADP société exploitante et l'État. »

Pour lui, ce schéma permettrait à l'État de contrôler cet outil stratégique tout en apportant à l'opérateur aéroportuaire une visibilité plus longue sur l'évolution des tarifs et des investissements, du fait de l'allongement de la durée du contrat de régulation. La valeur patrimoniale des actionnaires minoritaires serait quant à elle inchangée, puisque ces derniers se verraient attribuer une participation équivalente à leur participation dans ADP dans chacune des deux sociétés.

Vinci le favori

On n'en est pas là évidemment. Et les enjeux dépendront en fait du niveau du désengagement de l'État dans ADP, si désengagement il y a. L'État peut en effet vendre 20 % seulement de ses actions et conserver encore 30 % du capital. Il serait ainsi toujours l'actionnaire de référence. Reste à savoir si un tel montage serait une bonne opération pour un acteur privé, lequel aurait payé sans avoir vraiment le contrôle. On pense évidemment au groupe français Vinci, actionnaire à hauteur de 8 % d'ADP, qui attend depuis une dizaine d'années de mettre la main sur les aéroports parisiens. Le choix d'un étranger risquant de susciter une polémique après l'expérience chinoise à Toulouse ou, plus récemment celle qui accompagne la prise de contrôle d'Alstom par Siemens, Vinci apparaît comme le choix le plus crédible en France, même s'il ne gère aucun aéroport (Lisbonne, Lyon...) de la taille d'ADP.