Publié le 22 janvier à 9 heures. Mis à jour le 2 février à 10 heures 20

Le rendez- vous est traditionnel. C'est normalement le 22 février que va s'ouvrir la délicate négociation sur le renouvellement de la convention d'assurance chômage qui fixe les conditions d'indemnisation des demandeurs d'emploi. Les organisations patronales et syndicales, gestionnaires de l'Unedic, l'organisme paritaire qui gère l'assurance chômage, vont donc s'atteler à déterminer de nouvelle règles, sous l'œil très attentif du monde politique, de gauche comme de droite, qui a des idées très arrêtées sur l'assurance chômage.

L'assurance chômage dans le collimateur des politiques

De fait, depuis plusieurs semaines les déclarations se sont multipliées sur l'indemnisation des chômeurs. A commencer par François Hollande qui, lors de ses vœux aux « acteurs de l'entreprise et de l'emploi » a rappelé que la France avait les durées d'indemnisation les plus longues en Europe... Le sous-entendu était très clair. Ce sont aussi le ministre de l'Economie, Emmanuel Macron, et le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement Jean-Marie Le Guen qui y sont allés de leurs petites phrases sur un régime qui devrait davantage inciter à la reprise de l'emploi. A droite, Nicolas Sarkozy a aussi enjoint les partenaires sociaux à réduire le déficit de l'assurance chômage. Et s'ils n'y parviennent pas, l'ancien chef de l'Etat propose alors de confier à l'Etat, pour un temps du moins, la gestion de l'assurance chômage.

Puis ce fût le tour du ministre des Finances, Michel Sapin, et de la ministre du Travail, Myriam El Khomri, de laisser entendre qu'un retour à la dégressivité des allocations était une piste "possible". La préparation des esprits joue donc à fond afin de mettre la pression sur les gestionnaires de l'Unedic. Mais, dans la réalité, qu'en est-il de l'état du régime. Tour d'horizon.

Des finances passablement dégradées

Les finances de l'assurance chômage sont victimes d'un redoutable "effet ciseaux". En période de fort chômage, les recettes liées aux cotisations diminuent, alors que les dépenses d'allocation augmentent. Grosso modo, chaque année depuis 2009, l'Unedic enregistre un trou compris entre 3 et 4 milliards d'euros. Ainsi, l'Unedic s'attend à un déficit de 4,4 milliards d'euros en 2015 puis de 3,6 milliards d'euros en 2016. Et la dette cumulée s'établirait à 25,8 milliards d'euros fin 2015 et dépasserait les 29 milliards en 2016, soit un niveau pas très éloigné du montant total des recettes de cotisations (environ 34 milliards d'euros).

Ceci dit, comme le soulignent les responsables de l'Unedic, le déficit du régime pourrait rapidement diminuer si l'emploi repartait durablement et que le chômage diminuait.
Oui mais... Le temps presse car la France s'est engagée auprès de la Commission européenne à ramener en 2017  son déficit public sous la barre des 3% du PIB, comme le prévoit les critères de Maastricht. Or, la dette de l'Unedic fait partie intégrante des déficits publics pris en compte pour le respect de ce critère des 3%... D'où la grande vigilance du Président de la République et du Premier ministre.

Dans un rapport, révélé par l'AFP,  remis le 20 janvier par le gouvernement à la commission des Affaires sociales de l'Assemblée nationale, l'exécutif mentionne quelques pistes d'économies possibles prenant en compte le taux de contribution des salariés et des employeurs, la durée d'indemnisation et le niveau des allocations.

Par exemple, diminuer de 100 jours la durée maximale d'indemnisation pour tous les allocataires permettrait d'économiser 1,1 milliard d'euros. L'effort pèserait sur 406.000 allocataires, qui perdraient chacun 2.600 euros par an.

Autre exemple, passer à un ratio de 0,9 jour indemnisé pour un jour cotisé, au lieu de un jour cotisé pour un jour indemnisé, ferait économiser 900 millions d'euros, répartis entre 947.000 allocataires (900 euros/personne).

Concernant le niveau de l'allocation, abaisser le plancher d'indemnisation de 57% à 49% de l'ancien salaire brut rapporterait un milliard d'euros au régime, en affectant 1,28 million d'allocataires (800 euros/personne).

Un système trop généreux ?

Beaucoup de fantasmes circulent sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi. D'abord, il est important de préciser que seule une minorité de demandeurs d'emploi sont indemnisés. Selon les dernières données connues de la Dares (service statistiques du ministère du Travail), qui portent sur le mois de septembre 2015, 39,9% des demandeurs d'emploi en catégories « A,B,C,D,E » sont indemnisés par l'assurance chômage (hors allocation de formation) et 8% le sont au titre du régime de solidarité nationale (par exemple, les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS), après avoir épuisé tous leurs droits à l'assurance chômage... Une minorité donc.

Quant au montant moyen de l'allocation perçue, il atteint 1.057 euros net par mois à la fin 2014 (dernières données connues). Dans le détail, 99% des demandeurs d'emploi indemnisés perçoivent moins de 3.872 euros brut par mois, 95% moins de 2.079 euros et 50% moins de 1.031 euros. Quant à la fameuse allocation maximale de 7.183 euros brut par mois, elle est perçue par... 1.440 allocataires, soit 0,04% des bénéficiaires. Les allocataires concernés sont des personnes qui percevaient un salaire d'au moins 12.516 euros bruts par mois en 2014. Et ils ont droit à une allocation égale à 57% de leur ancien salaire (dans la limite de ces 12.516 euros).

Il y a un grand débat autour de ce plafond considéré comme beaucoup trop élevé. Il convient dès lors d'expliquer pourquoi. En France, à la différence d'autres pays européens, le système d'indemnisation du chômage est en partie basé sur la notion «d'assurance», d'où l'appellation «Assurance chômage» qui, comme son nom l'indique, garantit une prestation résultant du niveau de contribution fixé par la cotisation. Or, effectivement, les allocations sont versées sur la base de 4 fois le plafond mensuel de la Sécurité sociale (12.516 euros en 2014), lorsque l'on a cotisé à hauteur de ce plafond ! Et, de fait, quelques cadres supérieurs cotisent (la cotisation des salariés est de 2,4%) à l'assurance chômage parfois jusqu'à ce plafond. Ils attendent donc une prestation équivalente en retour, en toute logique assurantielle.

La question du plafond de l'allocation

Ce qui signifie que si l'on voulait modifier ce plafond d'indemnisation, comme le réclament de nombreux politiques, il faudrait logiquement modifier proportionnellement le plafond de cotisation. A moins que, à l'instar de ce qui existe en matière de retraites complémentaires, les gestionnaires de l'Unedic décident d'instaurer une sorte de « taux d'appel » des cotisations différent du taux réel. En d'autres termes, une partie de la cotisation ne donnerait pas droit à une allocation supérieure...

Sinon, si l'on diminue le plafond de cotisation, ceci aura pour résultat de diminuer les recettes de l'assurance-chômage. En effet, la proportion de demandeurs d'emploi avec un ancien salaire élevé est notablement plus faible que ceux à basses rémunérations (Smic et travailleurs précaires). Pas certain donc, financièrement parlant en tout cas, que l'Unedic soit gagnante à une modification des règles. Il faudra faire fonctionner les calculettes pour établir intelligemment un nouveau plafond d'indemnisation... et de cotisation.

Le problème de la durée de l'indemnisation

Là aussi, ce n'est pas aussi simple que certains le pensent. En France, l'accès à l'indemnisation est ouvert aux salariés dès 4 mois de travail, contre 6 mois au Luxembourg et aux Pays-Bas et au moins 12 mois dans les autres Etats. Quant à la durée d''indemnisation, la plus longue est observée aux Pays-Bas (38 mois) et en Belgique où elle n'est pas véritablement prédéterminée (elle dépend de l'âge, du sexe et de la région où réside le chômeur). Au Danemark, le pays de la " flexisécurité ", une loi de 2010 a ramené de 48 mois à 24 mois la durée d'indemnisation. En France, cette durée ne peut pas dépasser 24 mois pour les moins de 50 ans et 36 mois pour les plus âgés. La Cour des comptes préconise d'ailleurs de remonter de 50 à 55 ans, l'âge donnant droit à une indemnité durant 36 mois. Mais depuis la dernière convention d'assurance chômage de 2014 et l'introduction du principe des « droits rechargeables », la notion de durée d'indemnisation a quelque peu évolué. En effet, il est possible de percevoir... quasi indéfiniment une allocation. Explication.

Les effets pervers des droits rechargeables

Toute période travaillée par un demandeur d'emploi avant l'épuisement de ses allocations allonge la durée de ses droits à l'Assurance chômage, si la perte de ce nouvel emploi n'est pas volontaire. C'est ce que l'on appelle "les droits rechargeables". Il faut cependant avoir au moins travaillé 150 heures sur l'ensemble de la période d'indemnisation. Si cette condition est remplie, une fois tous les droits initiaux du demandeur d'emploi utilisés, et seulement à ce moment-là, il va être effectué un « rechargement » des droits qu'il a acquis en travaillant pendant la période d'indemnisation. Ce « rechargement » lui ouvre de nouveaux droits, c'est-à-dire une allocation d'un nouveau montant pour une nouvelle durée qui sera calculée sur la base des activités reprises.

Alors certes, le système est ingénieux car il incite les demandeurs d'emploi à reprendre une activité. Mais il a un effet pervers : il pousse les employeurs à multiplier les contrats courts. De fait, les entreprises, avec la complicité en général subie des salariés, ont très bien compris qu'elles pouvaient optimiser leur gestion du personnel peu qualifié en se défaussant sur l'assurance chômage. En d'autres termes, elles utilisent cette main d'œuvre sur des plages horaires les plus courtes possibles, via des CDD très courts puis s'en délestent... puis réembauchent en CDD court quand elles en ont de nouveau le besoin. Pour preuve, selon une note du Conseil d'analyse économique, 70% des embauches en contrat court... sont des réembauches chez un ancien employeur.

Du côté des salariés, certains peuvent trouver un avantage à ce système en alternant de courts épisodes d'emploi et d'inactivité pour prolonger l'indemnisation, puisque chaque nouvelle période de travail donne droit à une nouvelle période d'indemnisation. Or, en période de crise où l'emploi stable est rare, c'est un mode de survie... Mais tout ceci conduit à un paradoxe redoutable : l'indemnisation du chômage, initialement destinée à accompagner des périodes de transition entre deux emplois durables, génère, en réalité, une instabilité constante de l'emploi !

La question de la dégressivité des allocations

Plusieurs pays européens ont institué une dégressivité des allocations. Ainsi, en Espagne, une réduction du montant de l'allocation de 10 points (de 60% à 50%) du salaire de référence a été instituée à partir du 7e mois. La Belgique sert une allocation dégressive par paliers correspondant aux périodes d'indemnisation. Et le Portugal sert une allocation réduite de 10% à partir du 181e jour d'indemnisation depuis le 1er avril 2012. En France, la question de l'instauration de la dégressivité des allocations est également mise régulièrement sur la table. Là aussi, quelques données statistiques s'imposent. En 2014, la durée moyenne d'indemnisation était de onze mois. Et seuls 44% des allocataires sortant de l'indemnisation sont arrivés à la fin de leur droit. En outre, 69% des allocataires ont été indemnisés moins d'un an. Dès lors, on peut s'interroger sur l'utilité de la dégressivité des allocations ? A quel moment devra t-elle intervenir? Sera-t-elle vraiment incitative à la reprise d'un travail ?... Surtout en période de chômage de masse.

On le voit, les règles de l'assurance chômage sont complexes. Il y a certainement des économies à faire et des moyens de rendre le système plus efficient. Cependant, le « y a qu'à - faut qu'on » n'est pas de mise. La modification de certains paramètres peut avoir des conséquences sérieuses. Il faut donc vraiment bien connaître le système pour avancer des propositions sérieuses. Ce qui n'est pas toujours l'apanage du monde politique qui a plutôt tendance à délivrer des lieux communs sur les « abus » afin de caresser l'électeur dans le sens du poil.