Présidentielle 2017 : Sarkozy et Fillon devront réviser sur l'assurance chômage

Par Jean-Christophe Chanut  |   |  1564  mots
Nicolas Sarkozy et François Fillon proposent tous les eux de rétablir la dégressivité des allocations chômage, mais il commettent une erreur de diagnostic sur la la réalité de l'indemnisation du chômage. (Crédits : © Gonzalo Fuentes / Reuters)
Nicolas Sarkozy, invité de "l'émission politique" sur France 2, et François Fillon, en présentant son programme, veulent appliquer une dégressivité des allocations chômage, notamment pour rétablir les finances du régime. Mais cette mesure aurait en réalité un impact très faible. Les deux candidats à la primaire posent un diagnostic erroné sur le "mal" de l'assurance chômage. Explications.

Manifestement, François Fillon et Nicolas Sarkozy ont un problème avec l'assurance chômage. Ils ne sont d'ailleurs pas les seuls dans ce cas, tant à gauche qu' à droite, plusieurs personnalités ont parlé de l'indemnisation du chômage en France de façon un peu intempestive.

Il n'en reste pas moins qu'en l'espace de 48 heures, les deux candidats à la primaire de la droite ont évoqué des mesures radicales mais inadaptées pour faire sortir l'Unedic, l'organisme paritaire qui gère l'assurance chômage, de son déficit. Tous les deux promeuvent notamment l'introduction d'une dégressivité des allocations chômage. François Fillon veut aussi un « plafonnement des allocations ». Et tous les deux menacent de « nationaliser » l'Unedic si les organisations patronales et syndicales gestionnaires du régime, refusent d'appliquer ces réformes.

Dans le cadrage financier de son programme, François Fillon évoque 10 milliards d'euros d'économies possibles sur l'assurance chômage, Nicolas Sarkozy, lui, invité jeudi 15 septembre sur France 2 pour la première « L'Emission politique » estime à 2 milliards d'euros le montant épargné en cas de retour à la dégressivité. Et l'ancien chef d'Etat de préciser « ce sera moins 20% au bout de 12 mois d'indemnisation et encore moins 20% après 18 mois. Si on ne fait rien la dette de l'assurance chômage atteindra 35 milliards d'euros l'année prochaine, soit une année de cotisation ».

Nicolas Sarkozy et François Fillon vont devoir rapidement réviser leurs fiches. Car leurs propositions montrent qu'ils posent un mauvais diagnostic dû à une connaissance approximative de la réalité de l'indemnisation du chômage. Explications.

Il est exact que la situation financière de l'assurance chômage est dégradée

Sur la situation financière du régime, les deux candidats à la primaire de la droite sont dans le vrai. L'assurance chômage est dans le rouge. Grosso modo, chaque année depuis 2009, l'Unedic enregistre un trou compris entre 3 et 4 milliards d'euros. Ainsi, l'Unedic s'attend à un déficit de 3,6 milliards d'euros en 2016, après un trou de 4 milliards d'euros en 2015. Et la dette cumulée dépasserait les 29 milliards en 2016, soit un niveau pas très éloigné du montant total des recettes de cotisations (environ 34 milliards d'euros). Mais comme le régime paritaire (géré par les organisations patronales et syndicales) bénéficie de la garantie de l'Etat, il peut emprunter à taux réduit sur les marchés...

Comment expliquer cette dérive financière ? D'abord, traditionnellement, l'Unedic est soumise à un redoutable "effet ciseau" : plus il y a de chômeurs indemnisés moins les cotisations « rentrent » et plus les dépenses sont élevées. Mais, si l'on se veut optimiste, l'inverse est également vrai : si la courbe du chômage s'inverse durablement, les dépenses du régime se rétabliront aussi relativement rapidement.

Enfin, un autre élément est rarement mis en avant. En 2008, après la fusion entre l'ANPE et les Assedic, qui a donné naissance à Pôle Emploi, la convention liant ce nouvel organisme à l'Unedic stipulait que cette dernière devrait verser à Pôle Emploi 10% de ses recettes de cotisations... soit environ 3,5 milliards d'euros annuellement. Montant qui correspond justement, grosso modo, au déficit annuel du régime. Mais cette convention n'est pour l'instant pas révisable...

Mais c'est sur les mesures de dégressivité que François Fillon et Nicolas Sarkozy se montrent trop approximatifs. Les remèdes qu'ils proposent ne sont pas adaptés à la situation réelle de l'indemnisation du chômage.

Plafonner les allocations...pas si simple

Selon les dernières données fournies par l'Unedic. En décembre 2015, 2,8 millions d'allocataires sont indemnisés par l'Assurance chômage, soit... 43% des demandeurs d'emploi. Quant au montant moyen de l'allocation perçue, il atteint 1.058 euros net par mois à la fin 2015. Dans le détail, 95% perçoivent moins de 1.970 euros net et 50% moins de 970 euros net. Quant à la fameuse allocation maximale de 6.750 euros net par mois, elle est perçue par... environ 500 allocataires, soit... 0,02% des bénéficiaires et représente 0,27% des dépenses d'allocation. Il faut dire que les allocataires concernés sont des personnes qui percevaient un salaire d'au moins 12.872 euros bruts par mois (quatre fois le plafond de la sécurité sociale). C'est à ce plafond que veut s'attaquer François Fillon. On constate qu'il représente un public marginal.

En outre, En France, à la différence d'autres Etats, le système d'indemnisation du chômage est en partie basé sur la notion «d'assurance», d'où l'appellation «Assurance chômage» qui, comme son nom l'indique, garantit une prestation résultant du niveau de contribution fixé par la cotisation. Or, effectivement, les allocations sont versées au maximum sur la base de 4 fois le plafond mensuel de la Sécurité sociale, lorsque l'on a cotisé à hauteur de ce plafond! Et, de fait, des cadres cotisent (la cotisation salariée est de 2,4%) parfois jusqu'à ce plafond. Ils attendent donc une prestation équivalente en retour, en toute logique assurantielle.
Ce qui signifie que si l'on veut modifier ce plafond d'indemnisation, il faudra modifier proportionnellement le plafond de cotisation. Mais ceci aura pour résultat la diminution des recettes de l'assurance-chômage.... François Fillon devrait y songer.. Sauf à complètement revoir le système.

La dégressivité aurait en réalité un faible impact

Mais, là où cela devient réellement intéressant par rapport au débat sur la dégressivité des allocations, c'est lorsque l'on se penche sur la durée effective de l'indemnisation. Or, selon l'Unedic, la durée moyenne d'indemnisation n'était que de 10 mois en 2015... Et 70% des allocataires sortant d'indemnisation ont été indemnisés moins d'un an. En outre, seuls 35% des allocataires sont arrivés à la fin de leur droit. Dès lors, on peut s'interroger sur l'utilité de la dégressivité des allocations. A quel moment devra-t-elle intervenir ? François Fillon ne le précise pas. Nicolas Sarkozy, lui, fixe un premier palier (baisse de 20%) à douze mois... Une mesure qui viserait donc, au mieux, que 30% des allocataires et ne pèserait donc pas significativement sur le redressement des finances du régime. En outre, une telle mesure sera-t-elle vraiment incitative à la reprise d'un travail ?... Surtout en période de chômage de masse.

En revanche, il serait nettement plus utile de se pencher sur la question des contrats courts qui pèse terriblement sur les finances de l'assurance chômage. Or, c'est justement ce point qui a provoqué l'échec de la négociation d'assurance chômage en juin dernier et son report sine die... Les organisations patronales ne voulant pas entendre parler d'une sur cotisation assurance chômage pour les entreprises qui « abusent » de ces contrats courts. De fait, les cotisations chômage versées pour les seuls salariés en CDD et en intérim sont de ... 11 milliards inférieures aux allocations qu'ils perçoivent. Et 39% des allocataires de l'assurance chômage le sont à la suite de la fin d'un CDD.  En outre, depuis la dernière convention d'assurance chômage de 2014 et l'introduction du principe des « droits rechargeables », le problème s'est accentué.

Le vrai mal de l'Unedic: les contrats courts

Toute période travaillée par un demandeur d'emploi avant l'épuisement de ses allocations allonge la durée de ses droits à l'Assurance chômage, si la perte de ce nouvel emploi n'est pas volontaire. C'est ce que l'on appelle "les droits rechargeables". Il faut cependant avoir au moins travaillé 150 heures sur l'ensemble de la période d'indemnisation. Si cette condition est remplie, une fois tous les droits initiaux du demandeur d'emploi utilisés, et seulement à ce moment-là, il va être effectué un « rechargement » des droits qu'il a acquis en travaillant pendant la période d'indemnisation. Ce « rechargement » lui ouvre de nouveaux droits, c'est-à-dire une allocation d'un nouveau montant pour une nouvelle durée qui sera calculée sur la base des activités reprises.

Alors, certes, le système est ingénieux car il incite les demandeurs d'emploi à reprendre une activité. Mais il a un effet pervers : il pousse les employeurs à multiplier les contrats courts. De fait, les entreprises, avec la complicité le plus souvent subie des salariés, ont très bien compris qu'elles pouvaient optimiser leur gestion du personnel peu qualifié en se défaussant sur l'assurance chômage. En d'autres termes, elles utilisent cette main d'œuvre sur des plages horaires les plus courtes possibles, via des CDD très courts puis s'en délestent... puis réembauchent en CDD courts quand elles en ont de nouveau besoin. Pour preuve, selon une note du Conseil d'analyse économique, 70% des embauches en contrat court... sont des réembauches chez un ancien employeur.

Mais tout ceci conduit à un paradoxe redoutable : l'indemnisation du chômage, initialement destinée à accompagner des périodes de transition entre deux emplois durables, génère, en réalité, une instabilité constante de l'emploi ! Et le coût pour la collectivité est très lourd.

C'est donc davantage sur cette question qu'il faudrait réviser les paramètres. Ce serait nettement plus utile que de se focaliser sur la question de la dégressivité. Certes, il est électoralement plus « rentable » de dénoncer les abus et " l'assistanat", Nicolas Sarkozy et François Fillon l'ont parfaitement bien compris. Alors, qu'il y ait des demandeurs d'emploi qui abusent, certainement, mais pour parodier Michel Audiard « il y a aussi des poissons volants mais qui ne constituent pas la majorité du genre ».