Y a-t-il un tournant Macron après 20 ans de réformes sociales ?

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La politique sociale depuis 20 ans. On se dit a priori que c'est l'histoire d'un patient détricotage des acquis du programme national de la résistance freiné par quelques grandes mobilisations. Faisons un bref bilan des 20 dernières années. Le système français est un système qui est mis au défi sur deux plans : 1) sa capacité à s'équilibrer sur longue période et 2) sa capacité à affronter le défi pour les entreprises de l'ouverture à la concurrence.

Le système français sous pression financière depuis 20 ans

Le premier constat, c'est que du point de vue des dépenses, il est difficile d'étayer la thèse d'une déconstruction sociale. Car la France consacre une part supérieure de son PIB aujourd'hui à la protection (au sens large, en y intégrant les régimes complémentaires) ou au sens étroit, lorsque l'on resserre l'analyse sur les circuits publics. Idem, lorsque l'on prend  l'indicateur des prestations versées par habitant en euro constant. Là non plus, on n'observe pas de rupture. Voilà pour la volumétrie. D'où vient alors le sentiment d'un moins disant social ? Du fait que l'essentiel des réformes ont visé à canaliser la pente de progression des dépenses, face à des besoins et des coûts croissants. Et ces réformes doivent être pensés au regard de la déformation du ratio entre ceux qui financent et ceux qui bénéficient des prestations.

Avec d'un côté, une augmentation de la dépendance senior, phénomène particulièrement marqué en France depuis 2010. Et simultanément, une stabilité de la dépendance junior, qui singularise la France. Et, au final, un ratio total de dépendance (junior et senior) qui se détériore bien plus qu'ailleurs. Le système français est donc soumis à des tensions financières redoutables, qui expliquent que les 20 dernières années soient jalonnées de réformes paramétriques qui garantissent sa soutenabilité.

Retraite et santé : des réglages pour trouver l'équilibre

Avec au premier rang, la question des retraites, première branche de la protection sociale. Le grand tournant, c'est le rapport Charpin de 99, qui ouvre la voie de la première grande réforme de 2003. Je ne passerai pas en revue la succession des réformes de 2007, 2008, 2010, 2014. Disons qu'elles aboutissent strate après strates :

• 1. à un allongement significatif de la durée de cotisation avec un objectif de 43 ans à horizon 2030,
• 2. à une augmentation de l'âge de départ légal à 62 puis 63 ans, ainsi que de l'âge de départ à taux plein à 67 ans,
• 3. à un rapprochement des différents régimes concernant l'âge, la durée de cotisation ou le taux de cotisation ;
• 4. à l'indexation des pensions sur l'inflation et non plus les salaires, ce qui désindexe de fait les pensions de la productivité et a pour corollaire à terme un décrochage du niveau de vie des retraités par rapport au restant de la population,
• 5. à une hausse marginale des taux de cotisation,
• 6. à une généralisation des complémentaires, pour élargir les droits.

Tout cela étant monnayé par des contreparties sur la pénibilité, les carrières longues, ou le minimum retraite. Ici, il n'y a pas de remise en cause de la philosophie du système. Juste du réglage visant l'équilibrage à long terme.

Autre branche emblématique : la santé. Avec des problématiques voisines à celles de la retraite : un fort impact de la pyramide des âges, une balkanisation des régimes. Là encore la succession des réformes, et des PLFSS a eu vocation à uniformiser et canaliser le système. Le tournant c'est 1996 qui instaure l'objectif national de dépenses d'assurance maladie au sein du PLFSS, et avec lui année après année une cascade de déremboursements, la mise en place de franchises, le développement des génériques. Autre jalon, 2004 qui vise à optimiser le parcours santé. Mais en parallèle, il y'a aussi l'extension de la couverture avec la CMU en 2000, simplifiée en 2016 avec la protection maladie universelle, qui a vocation à inclure les laisser pour compte du système.

Intégrer de l'efficacité dans le social

Ces deux exemples, sont emblématiques de la philosophie d'action des gouvernements successifs. Des réformes incessantes, un chantier de Sisyphe, pour sauvegarder le système, en accroître la robustesse, intégrer de nouveaux risques... tout en modérant la charge du financement sur le travail et l'entreprise. Cette politique fait écho aux efforts successifs pour modérer le coût du travail peu qualifié qui passe par la modération de la hausse du pouvoir d'achat du SMIC et par les dispositifs successifs de baisse des charges au niveau des bas salaires. Le social intègre donc de plus en plus l'enjeu de l'efficacité.

Cette politique sociale prend sa cohérence lorsqu'on la rapproche  des lois successives pour assouplir à petite touche le droit du licenciement au niveau de l'entreprise et favoriser les plans de sauvegarde de l'emploi... Partant d'un point d'orgue en termes de protection de l'emploi, sous Jospin, avec la loi de modernisation du dialogue social de 2002. La rupture, ici, c'est 2007, avec la loi TEPA, qui facilite le recours aux heures sup, puis 2008 avec la loi portant modernisation du marché du travail, qui instaure la rupture conventionnelle, puis la loi i sur la sécurisation de l'emploi de 2013, qui élargit les plans de sauvegarde de l'emploi, réduit les délais de contestation aux prud'hommes, puis la cascade des lois Macron, El Khomri ensuite, avec en contrepartie un renforcement de la parité homme-femme, de l'apprentissage, de l'accès à la formation.

Dernier socle de la politique sociale depuis 20 ans, la fiscalisation de son financement visant à alléger la charge sur le travail et à affaiblir la philosophie assurancielle du système.

Un système de flexisécurité s'est construit

Si je mets bout à bout tous ces éléments : sauvegarde de l'assurance, extension des droits, assouplissement du licenciement, fiscalisation, modération salariale.... C'est un système de flexisécurité qui est bâti pas à pas.

À partir de cela on peut voir Macron :

• comme l'homme qui transforme l'essai de la flexisécurité française (qui ne disait son nom que dans les cercles avertis),
• comme l'homme qui sous couvert de réformes systémiques, poursuit l'ajustement paramétrique du système, ni plus ni moins,
• comme l'homme qui met en place des instruments redoutables pour que tout cela cesse de nous coûter un « pognon de dingue » et que le système s'ouvre à la privatisation de l'assurance...

Je laisse le choix ouvert pour souligner que tant que l'ambiguïté ne sera pas levée, il n'y aura pas de débat serein.

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