OPINION. « Mercosur : fin de partie... Et à la fin, c’est l’Allemagne qui gagne »

Par Nicolas-Jean Brehon, conseiller honoraire au Sénat

Cet épisode montre la domination de la Commission dans le processus communautaire et la victoire de l’Allemagne. L’un va avec l’autre.

L’Allemagne est aux commandes depuis le début. C’est elle qui donne le rythme. Parfois de façon imprévue. En 2014, Mme Merkel se rend à Rio pour soutenir l’équipe allemande lors de la finale de la coupe du monde de football. Quelques jours avant, l’Allemagne avait infligé une raclée au Brésil (7/1 !) et la chancelière presque gênée par cette humiliation avait eu des échanges affables avec son homologue, la présidente Dilma Roussef. Le dossier commercial est évoqué. La négociation ouverte en 1999 patine. Mme Merkel indique alors qu’ » elle fera tout son possible pour relancer la négociation commerciale » (Euractiv 17 juin 2014). L’Allemagne fit le travail. Elle bâtit l’Argentine, remporta la coupe et relança la négociation. Cinq ans plus tard, l’accord était bouclé. Les intérêts allemands sont connus. La chimie, la mécanique et l’automobile bien sûr. Le Mercosur n’est qu’un petit marché mais les droits de douane y sont élevés (35 % au Brésil et en Argentine). La conclusion de l’accord devient même urgente au moment où le marché américain s’effondre avec le protectionnisme du président Trump. En outre, l’accord est bien plus qu’un accord commercial. C’est un accord à dimension géopolitique et stratégique - les pays du Mercosur ont des réserves de minerais indispensables aux technologies militaires. Alors, Limousines de Haute Loire contre berlines de Mercedes, Charolaises contre lithium, les jeux sont faits.

Tous les chanceliers ont appuyé l’accord. Mieux, le raidissement de la position française peut même arranger Berlin en lui permettant de s’éloigner d’un partenaire historique devenu à la fois faible et encombrant, tout en s’affichant l’allié des petits pays d’Europe. Dans le système européen, il ne suffit pas d’avoir raison contre les autres, il faut parvenir à rassembler. Et ça, la France le fait de moins en moins. En 2004, quatorze pays étaient réservés. En 2024, il y avait encore sept Etats hostiles. Lors du vote au Conseil, le 9 janvier, ils ne sont plus que cinq à s’opposer à l’accord (France, Pologne, Hongrie, Autriche, Irlande) comptant129 millions d’habitants soit 28,7¨% de la population de l‘UE alors qu’il aurait fallu 35 % pour atteindre la minorité de blocage. Lorsque, en janvier 2026, la présidence chypriote émit l’idée d’attendre l’approbation du Parlement européen avant une application provisoire de l’accord, Berlin fit retirer le paragraphe. L’Allemagne est aux commandes et nul ne lui conteste cette place. Sans compter, pure coïncidence, que la présidente de la Commission et la directrice de la direction générale du commerce sont toutes deux allemandes. Et à la fin… 

La Commission s’est imposée comme la pièce maitresse du processus européen. Elle a su surmonter les trois difficultés de cette négociation. La première est liée aux intérêts divergents entre Etats membres. Intérêts offensifs et défensifs des deux parties (UE/Mercosur) sont en miroir mais la Commission doit aussi composer avec les intérêts nationaux. Il faut vingt ans pour conclure un premier cycle de négociation en 2019 et cinq ans de plus pour négocier un protocole additionnel. La place de l’accord de Paris et la modification des clauses de sauvegarde en cas d’importations massives ont été ajoutées à la demande de la France. L’UE du accepter en échange une restriction de l’accès à certains marchés publics du Mercosur et la possibilité d’imposer des droits à l’exportation sur certains produits (une disposition rare dans le commerce international). Mais à la fin, un accord et un protocole additionnel prêts à signer. Avec application provisoire. La mission est remplie.

La deuxième difficulté était de surmonter les oppositions notamment celle de la France. Le coup de maitre de la Commission a été de scinder l’accord d’association (prévu au départ) en deux. D’un côté, un accord politique de coopération qui relève de la procédure des traités internationaux, avec vote des Etats à l’unanimité et autorisation de ratification par les parlements nationaux. De l’autre, un accord commercial qui relève de la politique commerciale, compétence exclusive de l’UE, avec vote des Etats à la majorité qualifiée et simple approbation du parlement européen (PE). Le Sénat et l’Assemblée nationale s’étaient engagés dans opposition résolue, en écho aux inquiétudes des éleveurs. Isoler la partie commerciale permettait de contourner l’obstacle parlementaire pour se concentrer sur le principal -la réduction des droits de douane. Le 9 janvier, le Conseil autorisa la signature de l’accord à la majorité qualifiée. La signature eut lieu au Paraguay le 17 janvier.

La troisième difficulté, plus imprévue, vint du parlement européen. Le PE n’a qu’un rôle marginal dans les affaires commerciales mais la conclusion définitive de l’accord suppose l’approbation du PE. Ce ne devait être qu’une formalité compte tenu de la large approbation des Etats. Las, lorsqu’il est saisi, le PE décide de demander l’avis de la Cour de justice de l’UE sur la compatibilité de l’accord commercial avec les traités européens. La faculté qu’ont les pays du Mercosur de demander une compensation financière si l’UE réduisait leurs exportations n’entrave -t-elle pas les compétences européennes ? Il ne s’agissait donc pas d’approuver ou de rejeter l’accord mais de demander un avis juridique. La saisine de la Cour pour un avis n’est pas suspensive mais l’opposition politique du PE est évidemment gênante. Le président de la République considéra lui aussi qu’il serait opportun d’attendre l’avis des juges. Pourtant, après des « échanges approfondis » avec les Etats membres et les eurodéputés, la présidente de la Commission a choisi d’appliquer l’accord.

A titre provisoire. Une précaution bien faible dans la mesure où le « provisoire » peut durer « un certain temps ». L’accord économique et commercial avec le Canada (CETA) signé en octobre 2016 est entré en application provisoire en 2017. L’accord a été ratifié par dix sept Etats seulement. Plusieurs assemblées s’y sont opposées en raison de ses effets sur l’élevage (position du Sénat français en 2024), de la défense des appellations d’origine protégée (Italie), de l’importance des multinationales de l’agro alimentaire (Chypre), des dispositions sur l’arbitrage (Irlande) ou encore dans l’attente de l’avis de la cour constitutionnelle (Slovénie). Autant d’oppositions qui empêchent la mise en oeuvre de toutes les dispositions de l’accord. Mais pas son application « provisoire ».

Si Ursula von der Leyen "venait à passer en force en imposant une application provisoire, cela constituerait […] une forme de viol démocratique" commentait Maud Bregeon, porte-parole du gouvernement. Mais la France est-elle bien placée pour faire la leçon ? Le parlement français n’a-t -il pas procédé de la même façon en niant en 2007 le vote des Français au référendum sur le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe deux ans auparavant (le non l’avait emporté à 54, 87 %) ? Dans un état de droit, jusqu’où peut aller la négation du vote démocratique ? Plaider le sens de l‘Histoire face aux émeutiers est-il suffisant ? Le dossier Mercosur est clos. Mais la question démocratique va se reposer lorsqu’il s’agira de l’adhésion de l’Ukraine à l’UE. En 2005, le président Chirac avait fait modifier la constitution afin de donner une garantie aux Français sur les élargissements futurs. « Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l’UE est soumis au référendum » (art 88-5 de la Constitution). Un « verrou démocratique » atténué en 2008 par le président Sarkozy qui fit ajouter un alinéa permettant une autorisation parlementaire. L’adhésion de l’Ukraine, considérée comme acquise par la présidente de la Commission, devrait donc normalement être soumise, en France, au référendum. Les grognes paysannes à l’occasion du Mercosur ne sont qu’un avant-goût de ce qui attend les Européens dans quelques années. L’UE pourra-t-elle à nouveau passer outre et jouer encore « le sens de l’‘histoire » au risque d’aller vers l’impasse démocratique ?