Et si l'Etat ne garantissait plus les emprunts de l'assurance chômage

Que se passerait- il si l'Unedic, l'organisme paritaire qui gère l'assurance chômage, perdait la garantie de l'Etat qui lui permet d'emprunter à taux réduit sur le marché obligataire ? Une question récurrente qui vient de retrouver toute son actualité dans le cadre de la négociation en cours pour le renouvellement de l'assurance chômage dont la troisième séance de discussion se tient ce 23 mars.

Apurer le passif financier avec l'Etat

Dans le projet d'accord remis par la partie patronale aux syndicats de salariés, il est proposé que les gestionnaires de l'Unedic « s'engagent à ne plus demander la garantie de l'Etat sur le financement de la dette de l'assurance-chômage ». Or, selon les prévisions de l'Unedic, le déficit de l'assurance chômage atteindrait 3,8 milliards d'euros en 2017 et quatre milliards en 2018, portant sa dette cumulée à 33,8 milliards cette année et 37,8 milliards l'an prochain. Dans ces conditions, difficile de ne pas recourir à l'emprunt pour payer les allocations chômage. Cependant, la demande patronale était assortie d'une contrepartie. En échange du renoncement à la garantie de l'Etat, celui-ci devrait s'engager « à assumer sa part de responsabilité dans la dette cumulée de l'assurance-chômage ». En clair, il s'agirait, d'une part, de revoir la règle qui oblige chaque année l'Unedic à verser 10% de ses 35 milliards de recettes (les cotisations chômage) à Pôle emploi... L'Etat devant prendre une part plus importante dans ce financement. Et, d'autre part, l'assurance chômage souhaite également que soit revue l'indemnisation des frontaliers français travaillant à l'étranger, en Suisse notamment. Actuellement, en effet, en cas de chômage, c'est la France qui doit verser des allocations aux Français... travaillant en Suisse.

"Nationaliser" l'assurance chômage

Mais, au-delà, de l'aspect technique, la volonté patronale de supprimer la garantie de l'Etat tient aussi de la tactique politique. Une certaine frange du Medef estime que sans la garantie de l'Etat, l'assurance-chômage devra emprunter à un coût nettement plus élevé sur les marchés, ce qui pèsera sur ses finances. L'Etat sera alors obligé d'intervenir et de « nationaliser » l'assurance-chômage dont la gestion ne relèvera plus alors du patronat et des syndicats. « Bon débarras » estime une certaine partie du patronat. On notera, d'ailleurs, que dans son programme présidentiel, Emmanuel Macron ne dit pas autre chose en proposant que l'Etat reprenne directement en main la gestion de l'assurance chômage. L'ancien ministre de l'Economie regrette en effet que l'Etat ne puisse pas intervenir actuellement dans la gestion du système, alors qu'il apporte sa garantie.

Des emprunts de l'assurance chômage très diversifiés

Alors, concrètement, quel effet aurait sur les finances de l'assurance chômage la perte de la garantie de l'Etat ? En fait, globalement, l'effet serait réel mais globalement limité. Déjà, il faut comprendre les raison de cette garantie obtenue par l'Unedic pour la première fois en 2011. L'Unedic avait alors besoin d'aller sur les marchés financiers pour trouver des fonds. Or, le code monétaire et financier fixe des règles prudentielles pour les associations qui souhaitent émettre des obligations. Notamment, le code les oblige à avoir un montant élevé de fonds propre en garantie... Sauf si l'Etat se porte garant. Et, de fait, l'Etat a donc accepté d'apporter sa garantie pour faciliter l'accès sur les marchés à l'Unedic... L'organisme ne s'est d'ailleurs pas privé de le faire, puisqu'il est actuellement le troisième emprunteur institutionnel français derrière l'Etat et la Cades (caisse d'amortissement de la dette de la sécurité sociale).

L'Unedic a cherché à diversifier ses emprunts : obligations sur le long terme et créances négociables pour le court et le moyen terme pour assurer la trésorerie et payer les allocations. L'encourt des emprunts à court terme représente environ 10 milliards d'euros et celui des emprunts à moyen terme environ 6 milliards d'euros. Elle a par ailleurs généralement opté pour des emprunts à taux fixe en euros, dont la durée a été allongée pour se prémunir contre une éventuelle remontée des taux d'intérêt. La maturité moyenne des emprunts atteint six ans. Cette politique de diversification et les actuels taux bas permettent à l'Unedic de contenir le coût annuel de la dette autour de 300 millions d'euros.

La garantie de l'Etat concerne 25,3 milliard d'euros d'encours sur un total de 31 milliards

Il faut également avoir à l'esprit que la garantie de l'Etat n'est accordée que pour les emprunts à long terme, supérieurs à sept ans. Toute émission à long terme est visée par l'Autorité des Marchés Financiers. Les investisseurs sont français (37%, notamment la Caisse des dépôts et consignation) mais également d'autres pays d'Europe (44 % et notamment la BCE) et d'Asie (16%).

Concrètement, chaque année, l'Etat donne aux émissions obligataires de l'Unédic la garantie explicite pour un montant défini. Ce montant couvre, pour l'année à venir, le déficit prévisionnel et le remboursement des éventuels emprunts obligataires qui arriveront à leur terme. Ainsi, pour 2016, "en flux" la loi de finance rectificative de décembre 2015 a autorisé le ministre des finances a accordé la garantie explicite de l'Etat pour un montant maximal de 5 milliards d'euros. Mais, en "stock" , le montant garanti atteint 25,3 milliards d'euros, ce qui n'est pas rien.

Globalement donc, l'encours maximum de l'emprunt de l'assurance chômage était de 31 milliards en 2016, et sur ce total, certes, 25,3 milliards d'euros bénéficient de la garantie de l'Etat. Mais à l'Unedic , on insiste sur la diversification et la prudence des "véhicules" choisis « Ce qui limite les risques d'une envolée générale du coût de nos emprunts en cas de perte de cette garantie », explique un expert de l'assurance chômage.

Pour autant, les gestionnaires de l'assurance chômage reconnaissent que la garantie demeure utile. D'abord, elle permet à l'Unedic de bénéficier de la même note que l'Etat auprès des agences de notation. Ensuite, elle autorise l'Unedic à emprunter à un taux quasi similaire à celui de l'Etat. Résultat, l'Unedic est considérée comme un emprunteur solide qui attire les investisseurs institutionnels.

Surtout, les gestionnaires de l'Unedic ne s'inquiètent pas trop car, on l'a vu, la proposition patronale de ne plus recourir à la garantie de l'Etat est conditionnée à l'apurement du passif financier avec ce même Etat. « Et cela va prendre du temps ». Or, l'assurance chômage anticipe une amélioration progressive de la conjoncture qui devrait conduire à une diminution du nombre de chômeurs... et alléger les besoins financiers de l'Unedic.