Alors que François de Rugy, ministre de la Transition écologique et solidaire, et Bruno Le Maire, ministre de l'Économie et des Finances, reçoivent ce jeudi 8 novembre les acteurs de la filière carburant, la fronde s'organise. Plusieurs appels à manifester contre la hausse des prix des carburants ont été lancés. Le mouvement des gilets jaunes, qui a prévu plusieurs manifestations le 17 novembre prochain, ne cesse de gagner du terrain.
Face au mécontentement, le gouvernement tente d'apaiser les tensions, mais la colère est loin de s'amenuiser. Lors de son déplacement à Charleville-Mézières le 7 novembre, Emmanuel Macron a été interpellé sur la question du prix des carburants. "Je sais qu'il y a des gens qui râlent. Je tiendrai bon", a-t-il réaffirmé face aux remarques. Pour l'économiste de Paris 1 Panthéon-Sorbonne et vice-présidente de l'association française des économistes de l'environnement, "la résistance à la fiscalité écologique est l'expression d'un sentiment d'injustice face à l'impôt."
LA TRIBUNE - Pourquoi la fiscalité écologique suscite-t-elle autant de mécontentement ?
Mireille Chiroleu-Assouline - Tout d'abord, la fiscalité écologique est sans doute plus difficile à comprendre pour les contribuables que le reste du système fiscal. C'est la seule composante importante de la fiscalité dont la justification ne soit pas strictement de prélever des recettes fiscales pour abonder le budget de l'État. Il s'agit, au contraire, d'élever le prix des produits polluants (en ce moment on parle des carburants et combustibles fossiles, mais il y a aussi de nombreuses autres taxes environnementales, par exemple sur les déchets ou sur les émissions de polluants de l'air, comme les oxydes d'azote ou de soufre) pour pousser les consommateurs à en acheter moins. Cette notion de fiscalité incitative est à la fois mal comprise et refusée. C'est un peu la même chose que ce qui se produit avec l'augmentation des prix du tabac : elle a pour but principal d'inciter les fumeurs à abandonner cette habitude, mais pour autant ceux-ci ont tendance à s'indigner d'une mesure paternaliste, au nom de leur liberté individuelle, et à soupçonner le gouvernement de seulement chercher à accroître ses recettes.
En fait, une fiscalité écologique efficace doit voir ses rendements diminuer chaque année, même avec une trajectoire croissante de ses taux de taxe, sous l'effet de la réduction de la consommation de produits polluants. Par définition, la fiscalité écologique ne frappe que certains produits. C'est une grande différence avec la TVA qui frappe tous les produits aux mêmes taux (normal ou réduit, et super-réduit). Elle est donc beaucoup plus visible. Par exemple, en 2014, la hausse du taux normal de TVA de 19,6% à 20%, et celle du taux réduit de 7% à 10% avait provoqué une charge fiscale supplémentaire pour les ménages 2,5 fois plus forte que le supplément de fiscalité écologique inscrit dans la loi pour 2019 (1,9 milliard d'euros pour les ménages). Mais elle se traduisait alors par une hausse de tous les prix de seulement 0,3%.
La troisième raison est que pour de nombreux ménages, les dépenses en produits énergétiques sont des dépenses contraintes à court terme. Changer de véhicule ou de chaudière s'envisage à moyen terme, sans parler de déménager d'une zone rurale sans transports publics vers une zone mieux desservie. Entendre parler d'incitations à changer de comportement est ressenti comme une provocation alors qu'ils ont l'impression d'être coincés. Ce sont les ménages aux revenus les plus faibles qui sont naturellement les plus affectés, et qui ne peuvent souvent pas investir dans un nouveau véhicule, dans l'isolation de leur logement, ou dans l'achat d'une chaudière à condensation.
La dernière raison est que la fiscalité écologique sert de bouc émissaire à un ensemble de mécontentements. Elle n'est responsable que d'un quart environ des hausses de prix constatés sur les carburants et le fuel, alors que l'évolution du prix du pétrole sur les marchés internationaux est responsable des trois autres quarts. En fait, le pouvoir d'achat des Français a pâti depuis des années d'un effet de ciseau entre l'augmentation forte de certaines de leurs dépenses, de logement en particulier, et une plus faible progression, voire une réduction pour certains, des revenus. Les mesures fiscales qui ont été prises depuis le début du quinquennat, n'ont pas allégé le fardeau fiscal de la plupart des ménages, mais ont accru les inégalités.
Pourquoi la France a-t-elle tant de retard en matière de fiscalité écologique ?
Le poids de l'histoire, le poids des lobbies, la peur des politiques peuvent être des éléments d'explication. En 2000, l'introduction de la taxe générale sur les activités polluantes avait déjà rencontré une forte résistance malgré des taux de taxe très faibles : certains sont restés longtemps 200 fois moins élevés qu'en Suède. En 2009, la commission Rocard avait lancé le projet d'une contribution climat-énergie, qui avait alors été introduite dans le projet de loi de finances 2010 par le gouvernement de l'époque. Mais comme le projet prévoyait d'en exempter les entreprises déjà soumises au marché européen de quotas, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'il introduisait une inégalité devant l'impôt entre les entreprises et l'avait retoqué pour cette raison.En 2013, l'éco-taxe poids-lourds a été abandonnée sous la pression des bonnets rouges. À chaque fois, ceux qui devaient être le plus affectés se sont mobilisés avec force, et avec succès.
Chacun des échecs sur le front de la fiscalité écologique a renforcé la frilosité des politiques. Celle-ci a culminé en 2014 avec l'introduction de la composante carbone dans la TICPE, en compensant son effet sur les prix par une baisse de même montant de la composante traditionnelle de la TICPE. Dès 2015, le taux de la composante carbone a été augmenté, sans compensation fiscale, mais c'est la baisse du prix du pétrole qui l'a alors rendue indolore. Aucune pédagogie n'a accompagné son introduction, ce qui n'a pas poussé les ménages à anticiper la possible remontée des prix et à s'adapter. Aujourd'hui, les esprits ne sont pas plus préparés qu'en 2014, mais les prix sont beaucoup plus élevés.
La hausse de la taxe sur les carburants a-t-elle vraiment un impact sur le pouvoir d'achat des ménages ?
Il serait faux de prétendre qu'elle n'en a pas, mais comme je l'ai précisé, la hausse de la taxe sur les carburants n'est responsable que du quart de la hausse du prix à la pompe depuis un an. Certaines voix s'élèvent pour demander à l'État de compenser les fluctuations du prix du baril en renonçant à la hausse prévue de la composante carbone, mais cela n'aurait aucun sens sur le plan écologique. Après avoir capitulé devant les bonnets rouges, il faut absolument résister aux gilets jaunes.
Le ministre des Comptes publics Gérald Darmanin a expliqué à propos du chèque énergie "aujourd'hui, il y a 560.000 Français qui reçoivent ce chèque, mais qui ne l'encaissent pas. Ce sont des dizaines de millions d'euros mis à la disposition" des contribuables, mais "qu'ils ne dépensent pas". Pourquoi ce dispositif n'est-il pas plus utilisé par les Français ?
À vrai dire, je ne sais pas. L'une des explications envisageables serait qu'ils n'en ont pas vraiment besoin. Parlant de simplification nécessaire, il suggère que ce chèque serait difficile à utiliser. Je saisis l'occasion de souligner qu'il n'est pas très cohérent de permettre à certains ménages d'alléger leur facture énergétique en atténuant les effets incitatifs de la fiscalité. S'il faut régler un problème de pouvoir d'achat, le tout sans créer d'usine à gaz supplémentaire, mieux vaut verser à tous les ménages, sous condition de revenu, un montant forfaitaire qu'ils seront libres d'utiliser à leur gré. Inutile dans ce cas de superposer chèque énergie, chèque mobilité. Cela préserverait pleinement l'incitation à économiser carburant et combustible. C'était le principe du "chèque vert" envisagé par le rapport Rocard en 2009.
Quelle est la part de la fiscalité écologique dédiée au financement de la transition énergétique en France ? Sur ce dernier point, la France a-t-elle du retard par rapport à ses voisins européens ?
Le vrai enjeu est ailleurs. La fiscalité écologique se définit par son action sur les prix relatifs et les incitations à acheter moins de produits polluants, et non par ce que l'on fait de son rendement. Il n'y a aucune raison économique d'affecter les rendements de cette fiscalité au financement de la transition énergétique. Il n'y a pas non plus dans l'absolu de raison de se limiter au rendement de la seule fiscalité écologique. Pour être un peu provocatrice, du point de vue de l'économiste, il serait tout aussi pertinent de restaurer l'ISF et d'en affecter le rendement à la transition énergétique ou à la compensation des pertes de pouvoir d'achat des plus défavorisés. En fait, les besoins de financement de la transition énergétique sont énormes, et ne peuvent d'ailleurs pas être assumés uniquement par l'État. Il faudrait financer de nouvelles infrastructures et des matériels de transports collectifs, l'installation de capacités de production d'énergies renouvelables, la R&D pour développer le stockage d'électricité ou de nouvelles motorisations, les réseaux de distribution de carburants alternatifs.
En Allemagne, une part importante du financement est assurée par les Länder et les collectivités locales, qui disposent d'une grande autonomie et de moyens plus importants qu'en France.