Banques : les défis de l'intervention publique

En dépit des vicissitudes des marchés la semaine dernière, la réunion du 12 octobre à l'Élysée a marqué une étape historique. L'approche partagée adoptée par les pays de la zone euro et la Grande-Bretagne, rapidement rejoints par les États-Unis et les autres membres de l'Union européenne, aura un impact majeur sur l'évolution et l'organisation futures de nos systèmes bancaires. Les défis correspondant apparaissent peu à peu dans toute leur ampleur.Même si le plan atteint son objectif de stabilisation - il est trop tôt pour en juger -, sa mise en oeuvre s'effectuera dans un environnement extrêmement dur. Les nuages sombres sont de plus en plus nombreux à bloquer l'horizon. Rien que dans le secteur financier, des faillites en série d'entreprises sous LBO, une chute brutale de l'immobilier commercial, une contagion des difficultés à l'assurance-vie, des crises de change en Europe centrale et orientale, une débâcle des hedge funds, une implosion des dérivés de crédit ne sont que quelques-uns des scénarios qui pourraient rendre la situation encore pire qu'elle ne l'est aujourd'hui. Et, bien sûr, la dégradation générale des perspectives de croissance rendra la vie plus difficile aux banques comme au reste des acteurs économiques. Pour réussir dans un tel contexte, il faudra apporter des réponses à trois interrogations majeures.Première question : les gouvernements auront-ils les moyens humains de leurs ambitions ? Il n'y aura guère de droit à l'erreur compte tenu de la pression de l'opinion, qui sera exigeante sur l'utilisation de l'argent public et (à juste titre) n'acceptera pas que les banquiers qui ont failli soient les gagnants du plan d'intervention. Mais la main-d'oeuvre et les compétences financières dont disposent les États sont limitées face à l'ampleur de la tâche à accomplir. Il leur faut élaborer et imposer des solutions d'ingénierie financière parfois sans précédent, et conclure des transactions avec des banques qui connaissent bien mieux qu'eux la situation des actifs et des risques. Compte tenu des énormes montants en jeu et des faiblesses de nos systèmes de gouvernance publique, il faudra une mobilisation exceptionnelle et un engagement continu au plus haut niveau pour éviter que l'action publique soit décrédibilisée par des erreurs de jugement désastreuses, voire des fautes de gestion ou des indélicatesses.Deuxième question : comment assurer le fonctionnement correct d'un secteur bancaire passé sous tutelle publique ? Les États ne pourront pas " micro-manager " toutes les banques qui bénéficient de leur garantie, et doivent veiller à ce que des incitations raisonnables soient en place. Sans la pression du risque de faillite, les banques risquent de prendre des engagements inconsidérés. C'est précisément la combinaison d'un statut privé et d'une garantie publique (implicite) qui avait conduit les agences américaines de refinancement hypothécaire, Fannie Mae et Freddie Mac, à commettre les imprudences que l'on sait. En même temps, l'intervention doit être ajustée pour ne pas empêcher les banques de se livrer concurrence entre elles, voire de se restructurer par des acquisitions, fusions, cessions et redimensionnements d'activités.Renouveler les structures.Pour que la garantie publique puisse être levée dans un avenir pas trop lointain, le secteur bancaire doit renouveler profondément ses structures et ses modèles économiques. Les forces du marché doivent être canalisées afin de permettre à ce grand nettoyage d'être efficace ; un Meccano industriel élaboré dans le secret des ministères n'atteindrait sans doute pas le résultat voulu. Les performances réelles des groupes de services financiers doivent aussi pouvoir être mieux jugées de l'extérieur que ce n'a été le cas ces dernières années, ce qui impose de renforcer leurs obligations d'information par segment d'activité, par catégorie d'actifs et par zone géographique. Il faudra pour cela renforcer la transparence des états financiers, que la révision des normes comptables internationales adoptée en catastrophe la semaine dernière est hélas plutôt de nature à réduire.Troisième question : les outils disponibles conviendront-ils à un système financier devenu transnational ? Cette question est cruciale pour l'Union européenne, où l'intégration transfrontalière de ces dernières années a permis une meilleure allocation des capitaux. Les interdépendances internationales sont multiformes, mais presque tous les instruments d'action publique sont au niveau des États, à de rares exceptions comme la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international, ce dernier hélas toujours soumis au soupçon d'une influence américaine excessive. Ceci crée un risque permanent d'interférences négatives entre initiatives nationales mal coordonnées, comme l'Europe l'a vécu douloureusement lors des deux semaines qui ont précédé le sommet de l'Élysée. Les autorités nationales de différents pays peuvent utilement travailler en comité pour élaborer des règles communes et certains éléments de diagnostic, ainsi le Comité de Bâle (dont les normes de surveillance prudentielle ont du reste mal passé le test de la crise) ou le Forum de la stabilité financière. Mais de tels comités ne sont pas en mesure de faire régner l'ordre dans le système, car ils ne peuvent pas imposer des décisions individuelles contraignantes aux acteurs financiers, ni d'ailleurs le plus souvent à leurs propres membres.De nouvelles autorités supranationales.Sauf à revenir en arrière sur l'intégration financière, il faudrait envisager de créer de nouvelles autorités supranationales, y compris mais pas seulement sur l'enjeu de la supervision bancaire en Europe (auquel était consacrée notre précédente chronique). Sans pour autant tomber dans l'utopisme.Au-delà des solutions d'urgence, les gouvernants devront donc faire preuve d'une exceptionnelle créativité institutionnelle. L'appel à un nouveau Bretton Woods signale une prise de conscience, mais ne fournit pas le mode d'emploi. Ce mois-ci, notre système financier a fait faillite, et c'est aux États qu'il revient de diriger sa reconstruction. L'ampleur des défis donne le vertige.(