Comment (bien) réformer l'économie ?

Consolidation budgétaire et réformes structurelles sont les nouveaux mantras de l\'Europe. Les organisations internationales et les institutions de l\'UE considèrent ces réformes comme une condition de la reprise économique, de la croissance et du succès de la lutte contre le chômage.L\'accord entre le gouvernement grec et la \"troïka\" (le FMI, la BCE et la Commission européenne) comporte sur 48 pages une liste détaillée de réformes.  Cette liste n\'est pas aussi longue pour tous les pays, mais depuis la nouvelle législation de l\'UE adoptée en 2010, tous reçoivent des recommandations spécifiques. Par exemple celles adressées à l\'Italie concernent notamment l\'efficacité de l\'administration publique, la lutte contre la corruption, la gouvernance des banques, le marché du travail, l\'enseignement, la fiscalité, l\'ouverture du secteur des services et les infrastructures.Une trop faible croissance de la productivité et un chômage tenace montrent qu\'il faut réformer de toute urgence et en profondeur les économies européennes. Cette observation ne constitue cependant pas une base suffisamment solide pour réformer de manière efficace.Déterminer des prioritésConcevoir une stratégie de réformes suppose de résoudre deux problèmes. Le premier est celui du choix des objectifs. Les sociétés qui réussissent constituent un ensemble hétérogène. Certaines sont inégalitaires, d\'autres égalitaires. Certaines sont favorables à une protection sociale étendue, tandis que d\'autres la restreignent. Certaines reposent sur des accords collectifs étendus, d\'autres les excluent. Certaines sont basées sur des relations au coup par coup entre les parties prenantes, tandis que d\'autres reposent sur des relations régulières. Les universitaires parlent de la \"diversité des capitalismes\" pour souligner l\'absence d\'un modèle unique.S\'il y a plusieurs modèles, comment déterminer les priorités en matière de réformes. Les organisations internationales soulignent généralement, et à juste titre, que dans la plupart des cas il est possible d\'améliorer l\'efficacité de l\'économie d\'un pays sans changer de modèle social. Ainsi il est souvent possible de parvenir à la même redistribution des revenus à moindre coût, ou à un accord salarial collectif qui prenne en compte l\'intérêt des chômeurs. Il est donc possible de réformer un modèle national tout en conservant la structure sociale d\'un pays.Attention aux politiques incohérentesMais cette réponse est un peu trop facile. Certains Etats sont non seulement inefficaces, mais aussi incohérents. Par exemple un pays aspire à devenir un centre financier ou commercial mondial, mais les étrangers n\'y sont pas les bienvenus (c\'est ce qui a empêché le Japon de devenir un centre financier mondial dans les années 1990), ou bien il espère développer une économie de la connaissance tout en s\'opposant à la liberté des universitaires, ou encore il veut encourager l\'innovation tout en empêchant les innovateurs de s\'enrichir.De telles incohérences sont souvent un obstacle majeur au développement. Par contre, le succès des USA en matière d\'innovation repose sur une politique parfaitement cohérente qui englobe tout à la fois l\'éducation, l\'immigration, la fiscalité et le marché du travail.Pas de stratégie idéaleConcevoir des réformes favorables à la croissance n\'exige pas simplement de remplacer un dispositif inefficace par une autre plus efficace, mais également de faire des choix difficiles, ce qui est fondamentalement affaire de politique. Une organisation internationale ne peut donc pas se substituer aux électeurs.Le second problème est celui de la stratégie. Comme le souligne l\'économiste Dani Rodrik, une analyse standard aboutit à une liste de réformes à entreprendre, mais n\'indique pas dans quel ordre les réaliser. Un dirigeant peu audacieux commencera par ce qui est politiquement le plus facile, tandis qu\'un autre plus téméraire commencera par celles qui constituent un défi. Mais rien ne garantit que l\'une ou l\'autre de ces stratégies aboutira au résultat attendu. Une stratégie apparemment rationnelle qui corrige en priorité les causes majeures d\'inefficacité n\'est pas nécessairement la plus appropriée.Faire des réformes totalesLa réussite des réformes peut dépendre d\'autres facteurs. Par exemple de bonnes universités ne peuvent compenser un mauvais enseignement secondaire. Eliminer une distorsion peut être inefficace ou même contre-productif : dans une économie affaiblie par une pléthore de rentes de situation, des réformes partielles risquent simplement de les déplacer d\'un secteur et d\'un agent à un autre, plutôt que de les réduire au bénéfice des consommateurs.C\'est pourquoi une énergie politique considérable risque d\'être gaspillée dans des mesures qui ne serviront pas à grand chose. Il faut à la place commencer par s\'attaquer aux  contraintes les plus fortes qui pèsent sur l\'économie (ce qui est fonction de l\'ensemble des obstacles auxquels elle se trouve confrontée).Ne pas négliger les effets à court-termeLe résultat peut aussi dépendre des conditions cycliques. Les partisans de réformes structurelles disent souvent qu\'ils veulent augmenter la production et le bien-être à moyen terme et que le court terme est sans importance. Certaines réformes (par exemple l\'amélioration de l\'accès au crédit ou la suppression des rentes de situation qui nuisent aux consommateurs) peuvent stimuler la croissance en période de baisse de la demande comme celle que l\'Europe traverse actuellement, d\'autres peuvent avoir l\'effet inverse. Ainsi, faciliter le licenciement des salariés par les entreprises pourrait réduire encore la demande. Il faut donc prendre également en compte les effets à court terme des réformes.Tout cela montre qu\'un programme de réformes économiques ne se bâtit pas mécaniquement. A un moment ou à un autre il y a des choix difficiles à faire quant aux priorités et au calendrier. Les organisations internationales et l\'UE peuvent contribuer grandement aux réformes dans la mesure où elles réalisent des comparaisons internationales et signalent les insuffisances. Mais il y a un point à partir duquel seul le gouvernement peut décider des priorités et agir. C\'est pour cela que les électeurs l\'ont élu. Traduit de l\'anglais par Patrice Horovitz Jean Pisani-Ferry est professeur d\'économie à l\'université de Paris-Dauphine et commissaire général à la stratégie et à la prospective, attaché au Premier ministre français. Copyright: Project Syndicate, 2013.www.project-syndicate.org