Une réforme territoriale illisible

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La réforme territoriale combine deux logiques: l'une jacobine, visant à donner plus de pouvoirs à de grandes régions. L'autre, plus décentralisatrice, prenant en compte les cas particuliers et les spécificités territoriales. L'ensemble est peu lisible, voire contradictoire. Par Armand Laffineur, consultant en développement économique et en aménagement du territoire.

En 1990, paraissait un ouvrage intitulé «La Fin du Territoire Jacobin[1] », signé par  Jean-Pierre Balligand, député de l'Aisne, et Daniel Maquart, haut fonctionnaire, ingénieur du génie rural et des eaux et forêts.

 Les auteurs développaient la thèse que l'organisation territoriale héritée de la Révolution et de l'Empire avait fait son temps et qu'il fallait parfaire la décentralisation en laissant les collectivités s'organiser autour de compétences librement choisies sur la base de l'efficience économique et sociale dans un contexte de concurrence entre les territoires.

Ecrit il y a près de vingt-cinq ans, cet ouvrage était novateur et en avance si l'on se souvient qu'en 1990, les lois de décentralisation avaient moins de dix ans et peu de recul sur le fonctionnement des conseils généraux et des conseil régionaux. La loi ATR ou loi Joxe concernant la coopération intercommunale (création des communautés de communes et des communautés de villes, organisation des communautés urbaines) interviendra seulement en février 1992.

Le jacobinisme perdure

Mais en définitive, depuis un quart de siècle, la réforme territoriale et l'organisation des collectivités locales semblent hésiter, prise  alternative.

- Doit-on conserver une organisation jacobine, rationnelle et cartésienne du territoire national ? L'ensemble reposant alors sur une pyramide Etat-région-départements-structures intercommunales-communes, chacune de ces collectivités possédant les mêmes compétences, partout en France.

- Doit-on se diriger vers un aménagement asymétrique du territoire, avec des collectivités aux compétences différenciées et des territoires librement organisés sur des bases économiques, géographiques, historiques ou sociologiques.

Globalement, l'organisation jacobine, héritée de la Révolution française, perdure. Le comité pour la réforme des collectivités locales dit comité « Balladur »[2], a proposé en mars 2009 de conserver l'organisation actuelle mais de diminuer le nombre de Régions, de réduire les compétences des conseils généraux, de créer des conseillers territoriaux, siégeant à la fois à la Région et au Département et enfin d'organiser le Grand Paris. Et 'ces sur la base de ces conclusions que les différentes réformes territoriales sont conçues, tant sous le mandat de Nicolas Sarkozy que sous celui de François Hollande.

 Une organisation pyramidale

La réforme territoriale proposée par François Hollande et actuellement examinée au Parlement s'inspire largement des propositions du comité « Balladur ». Elle vise à conserver une organisation pyramidale avec un nombre réduit de Régions et un maintien des départements mais une suppression des conseils généraux. Parallèlement les schémas directeurs de coopération intercommunale ont pour mission de rationaliser les structures intercommunales dans chaque département.

A deux reprises,  les citoyens ont été appelés à se prononcer sur des fusions de collectivités, et ont choisi de préserver la situation existante. Le 6 juillet 2003, les habitants de la Corse refusent la création d'une collectivité unique et préfèrent conserver la situation actuelle (deux départements et une collectivité territoriale). De la même manière, le 7 avril 2013, les habitants de l'Alsace choisirent de conserver un territoire avec deux conseils généraux et un conseil régional plutôt que de créer une collectivité territoriale unique à l'échelle de la région Alsace. Ces deux consultations locales, qui concernent portant des territoires à forte identité régionale, semblent démontrer l'attachement des populations à l'organisation territoriale de la République.

Toutefois, l'acte III de la décentralisation conduit à mettre en œuvre des initiatives originales qui se démarquent de l'organisation classique.

 Des initiatives originales

La Métropole du Grand Paris

Tout d'abord, Paris qui est depuis 1977, à la fois une commune et un département dotée d'une seule assemblée délibérante, le conseil de Paris qui remplit le rôle de conseil municipal et de conseil général. Le projet du Grand Paris envisagerait de fusionner dans une Métropole du Grand Paris, les 124 communes de Paris et de la petite couronne (Paris, Val de Marne, Hauts de Seine, Seine-Saint-Denis) ainsi que les structures intercommunales existantes sur ces territoires.

Le Grand Lyon

Ensuite dans l'agglomération lyonnaise, la communauté urbaine du Grand Lyon va se transformer au 1erjanvier 2015 en Métropole de Lyon, une collectivité territoriale à statut particulier, qui exercera sur son territoire les compétences du Grand Lyon et du Conseil Général du Rhône (Articles L.3611-1 à L3611-3 du Code général des collectivités territoriales et loi 2014-58 du 27 janvier 2014). Les incertitudes subsistant sur l'avenir du conseil général du Rhône et sur les territoires du département du Rhône ne faisant pas parti de la Métropole de Lyon.

La Métropole Aix-Marseille-Provence

Encore, la Métropole d'Aix-Marseille-Provence qui a pour objectif au 1er janvier 2016 de regrouper six intercommunalités et 93 communes au sein d'une Métropole qui reprendrait les compétences des structures intercommunales mais pas celles du Conseil Général des Bouches-du-Rhône. A la différence de la métropole du Grand Lyon, les conseillers métropolitains ne seraient pas élus directement par la population mais délégués par les communes. Enfin, une bizarrerie, une commune du département du Vaucluse et une commune du département du Var seraient intégrées à la nouvelle métropole.

La Métropole Nice-Côte d'Azur

Enfin, la métropole de Nice-Côte d'Azur, créée le 1er janvier 2011, a été la seule à s'appuyer sur la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales. Regroupant la communauté urbaine de Nice et 3 communautés de communes des Alpes-Maritimes, elle a la particularité d'être composée à 20% par un territoire très urbanisé sur le littoral et à 80% d'un arrière-pays rural et montagnard. Ainsi, les stations de ski de Isola 2000 et Auron font partie de la métropole de Nice-Côte d'Azur !

 Enfin, les structures intercommunales de 450 000 habitants dans une aire urbaine de 650 000 habitants sont automatiquement transformées en Métropole, de droit commun, au 1er janvier 2015.

La préservation des Conseils Généraux dans les départements ruraux ?

En juillet et octobre 2014, le gouvernement, par la voix du Premier Ministre M. Manuel Valls, s'est engagé à conserver les conseils généraux (ou départementaux) dans une cinquantaine de départements « ruraux ». Si cet engagement est mis en œuvre, ceci signifie que les nouvelles grandes Régions seront dotées des compétences des conseils généraux sauf dans les zones rurales où les conseils généraux subsisteront.

Prenons l'exemple de la future Région Rhône-Alpes-Auvergne. Le Conseil Régional sera doté de compétences issues des Régions et des départements sauf dans les départements ruraux où les conseils départementaux auront subsisté (au minimum l'Ardèche, le Cantal, la Drôme) et sur le territoire de la Métropole de Lyon.

 Deux logiques à l'oeuvre

Deux logiques sont à l'œuvre :

- Une réforme territoriale visant à fusionner les Régions et leur attribuer plus de compétences dans le but de les renforcer. Cette réforme s'inscrit dans une logique jacobine de l'organisation territoriale, impulsée d'en haut et valable pour l'ensemble du pays. Elle s'appuie sur les conclusions du comité « Balladur » de mars 2009.

- Et une autre politique territoriale, décentralisée, empilant une suite de cas particuliers et prenant en compte des spécificités de chaque territoire. Elle a également pour objectif de renforcer les collectivités locales.

 Des politiques territoriales peu lisibles

Tout ceci a pour conséquence de rendre peu lisibles, voire contradictoires, les politiques territoriales conduites par l'Etat. On observera que les quatre métropoles présentées plus haut bénéficient d'un statut spécifique à chacune d'elles. Ceci génère une complexité législative peu ordinaire et pourrait être source d'instabilité dans le futur.

De plus, au sein des Grandes Régions qui se constituent, des métropoles comme Toulouse ou Bordeaux ne manqueront pas de réclamer des pouvoirs et un statut comparables à ceux de la Métropole de Lyon.

Toujours au sein des futures Grandes Régions, comment mener une action publique stable si les mêmes compétences sont exercées par le Conseil Régional et les Conseil Généraux dans les  territoires ruraux ?

 L'asymétrie des compétences et des collectivités locales prend le  risque de créer une dissymétrie entre les territoires et suscite bien des interrogations ? Comment faire émerger une cohérence dans la politique territoriale conduite ? Les différentes réformes ne vont-elles pas se neutraliser mutuellement ? Comment emporter l'adhésion des citoyens et des élus locaux sans amplifier la méfiance envers le système politique et technocratique ?

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L'AUTEUR:

Armand Laffineur est consultant en développement économique et en aménagement du territoire.

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Commentaires
a écrit le 03/01/2015 à 11:42 :
Cette réforme est totalement incohérente. Elle n'a pas d'autre objectif que de dire : "nous avons fait quelque chose". Finalement, en réfléchissant à cette volonté de faire émerger de puissantes métropoles, on se demande quelle est l'utilité de conserver les régions ? Le plus cohérent me semble t-il aurait été de développer une nouvelle carte autour de villes comprenant leur arrière pays (ou avant-pays) afin de gérer des espaces cohérents et souligner qu'une ville ne peut s'envisager que dans un ensemble plus grand comprenant notamment des zones agricoles et des espaces sauvages. Déconnecter villes et campagnes est une erreur historique à l'heure où nous devons développer des politiques plus respectueuses de l'environnement. L'Etat aurait pu dans cette optique veiller à l'interconnexion de ces nouvelles structures. La réforme actuelle relève plus de la complexification que de la simplification. Dans moins de 10 ans, on remet tout à plat, c'est certain !
a écrit le 02/01/2015 à 18:52 :
Nous restons bien dans le jacobinisme pur et dur : tous alignés sur une même organisation, et on ne veut voir qu'une seule tête, celle du baron local, aux ordres du pouvoir central (être on non dans l'opposition du moment ne changeant rien à la donne). Cette réforme, en pleine contradiction avec l'esprit de la Constitution (nous n'en sommes plus à une près!) dénie les possibilités de différences locales, qu'elles soient géographiques, historiques ou culturelles et interdit toute délégation efficace et adaptée au territoire concerné des pouvoirs. La roi n'est donc toujours pas mort, et tant pis pour la démocratie participative. Les partis gardent les rennes et continueront à nous bonimenter pour rester les maîtres du jeu. Tout ça ne peut que mal finir, sauf miracle!
a écrit le 02/01/2015 à 17:59 :
Je ne trouve pas que cette réforme soit "jacobine" dans son ensemble. Le jacobinisme, c'est le centralisme Parisien, alors que, au contraire, la création de super-régions risque de rééquilibrer le rapport Province-Paris. Cette réforme amorce même un rapport de force équilibré Occitanie / France dans la mesure où "le Sud" ne comptera désormais que 4 super-régions Occitanes, tandis que "le Nord" sera divisé en 8 régions, dont la Bretagne, qui n'est pas spécialement amicale vis-à-vis de Paris.

Et si par hasard, dans un futur proche, les 4 régions Occitanes ("Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon", "Auvergne-Rhône-Alpes", "Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes", "PACA") venaient à travailler ensemble, une vaste Occitanie de fait verrait le jour et elle serait de taille, avec ses villes d'envergure (Marseille, Toulouse, Lyon, Bordeaux, Montpellier, Nice, St-Etienne, Toulon, Grenoble, Nîmes), à contrebalancer l'hégémonie Parisienne !

Donc, cette super-région crée de fait une très grande et surtout très cohérente région Occitane qui, par son envergure, rééquilibrerait le rapport "jacobin" Paris (dominateur) / Province (dominée). Le nom provisoire "Auvergne-Rhône-Alpes" pourrait alors être logiquement remplacé par Auvergne-Dauphiné.
Réponse de le 03/01/2015 à 11:55 :
Vous avez une vision très revancharde... Très en phase finalement avec le système Jacobin et centralisateur qui a été imposé aux personnes du Sud.
Par ailleurs, cette réforme, reproduit à petite échelle l’exécrable modèle français. Même si l'histoire Occitane ne manque pas d'intérêt, j'ai quelque doutes sur la cohérence de cet ensemble au XXIe siècle. Vous regardez les problèmes actuels avec des lunettes du Moyen-age ! D'ailleurs, notez que même par le passé, l'occitanie n'a jamais été qu'un espace culturel aux contours flous et incapable de s'organiser... d'où le fait que les "parisiens" ait pris l'ascendant.
Réponse de le 05/01/2015 à 11:01 :
Il est totalement illusoire de penser que la taille d'une région changera quelque chose à la confiscation des pouvoirs parisienne.
a écrit le 02/01/2015 à 9:32 :
On fustige le centralisme étatique mais on renforce la jacobinisme au niveau des régions et surtout au niveau de Bruxelles!
Réponse de le 05/01/2015 à 10:59 :
Jacobinisme = Centralisme étatique = Parisianisme

Ce que vous dites n'a aucun sens.
a écrit le 02/01/2015 à 9:19 :
Cette réforme est déjà vérolée. Annonçons dès maintenant qu'elle sera remise en cause en 2017 et activons-nous à préparer une vraie réforme qui réponde aux voeux des Français et non au seul intérêt de politiciens en mal de ré-élections.
a écrit le 02/01/2015 à 0:02 :
La réforme de la carte des regions n'apportera aucune économie a la France. Tout le monde en est convaincu puisqu'aucune démonstration n'a été produite par le gouvernement et les quelques rares zélateurs.
Mais comment occulter les différences qui vont se creuser entre des regions qui vont dépenser temps, imagination et argent dans des fusions pendant que d'autres vont poursuivre seules leurs actions de developpement dans un cadre connu depuis 32 ans avec des équipes stables.
En Champagne-Ardenne, on doit s'inquiéter du temps que l'on va perdre à mettre en place une région dirigee de Strasbourg avec une majorité d'élus qui aura peu de connaissance et d'intérêt pour ces territoires en crise et en déclin démographique. Notre avenir est a l'ouest (l'île de France) mais le gouvernement et les élus PS en ont décidé autrement par ignorance et mépris. Pendant ce temps, les regions non concernées par la réforme vont poursuivre leur marche en avant. Le Conseil Constitutionnel peut-il valider ces nouvelles inégalités ?
Réponse de le 05/01/2015 à 10:58 :
Et c'est bien pour ne pas interférer avec vos intérêt à l'Ouest, que l'Alsace ne veut pas de cette fusion aussi destructrice pour vous, que pour nous.

Par contre aucune majorité alsacienne n'est à prévoir dans le future conseil régional, la Lorraine est la grande gagnante.
a écrit le 01/01/2015 à 23:45 :
Qui pourra prouver que le regroupement de quelques régions est la meilleure réponse aux problèmes de le France ? Aucun énarque ou député PS n'est capable d'argumenter pour défendre le projet de carte des regions. Il fallait fusionner les départements avec les regions actuelles ( gains immédiats pour la gestion des lycées et colleges'', pour les transports collectifs), il fallait renforcer les compétences des intercommunalités pour le développement economique et les services sociaux), il fallait faire gérer les axes routiers d'intérêt regional ou national par des sociétés publiques réparties selon les itinéraires. Il faut surtout réduire le nombre de parlementaires et calquer les circonscriptions électorales sur des groupes d'intercommunalites. On peut supprimer 200 postes de députés et 150 sénateurs et au moins 1000 postes de conseillers généraux et régionaux sans que la démocratie soit en péril. Mais qui en aura le courage politique ?
a écrit le 01/01/2015 à 18:27 :
Comme le dit Asimon, "Le Jacobinisme, c'est le centralisme Parisien". Alors que, au contraire, la création de super-régions risque de rééquilibrer le rapport Province-Paris !!!

Cette réforme amorce même un rapport de force équilibré Occitanie / Nord-de-France-Parisien dans la mesure où "le Sud" ne comptera désormais que 4 super-régions Occitanes, tandis que "le Nord" sera encore divisé en 8 petites régions, dont la Bretagne, qui n'est pas spécialement amicale vis-à-vis de Paris. De fait, si les 4 régions Occitanes dont les noms restent à définir ("Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon", "Auvergne-Rhône-Alpes", "Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes", "PACA") venaient ultérieurement à travailler ensemble, une vaste Occitanie autonome verrait le jour et elle serait de taille avec ses villes d'envergure (Marseille, Toulouse, Lyon, Bordeaux, Montpellier, Nice, St-Etienne, Toulon, Grenoble, Nîmes) à contrebalancer l'hégémonie Parisienne !
Réponse de le 05/01/2015 à 10:56 :
Ce serait bien, mais l'incohérence de cette réforme est telle qu'elle va appauvrir l'ensemble des territoires touchés et Paris sera grand vainqueur.
a écrit le 01/01/2015 à 14:00 :
Le fédéralisme à l'allemande, çà peut marcher en France. Et si çà n'a pas que des avantages, çà a un gros mérite : les gens vivent mieux, tout simplement.
Réponse de le 05/01/2015 à 10:53 :
Attention quand on cherche à s'inspirer de ce qui fait vraiment la force de l'Allemagne on se fait souvent traiter de nazi, par les jacobins totalitaires.
a écrit le 01/01/2015 à 13:57 :
Il commence mal, Mr Laffineur : le jacobinisme, c'est le centralisme parisien.
Et le pouvoir aux Régions, c'est ce que voulaient les Girondins. Qui n'ont pas gagné, comme chacun sait.
Bref : une thèse savante de plus pour nous embrouiller, nous les crétins non-énarques. Et un rideau de fumée derrière lequel se cache la haute administration parisienne, qui mène consciencieusement le pays à sa perte.
a écrit le 01/01/2015 à 10:35 :
On est loin, très loin des nécessités du terrain, dans cette vision bureaucratico-clientéliste de la réforme territoriale. Peut-être fallait-il commencer par diminuer le nombre des départements, considérable pour un petit pays comme le nôtre ; regrouper les communes de moins de 2000 âmes sur un même canton, avec un seul maire, une seule équipe municipale aux compétences techniques reconnues, et non issues de féodalités de terroir ; instaurer le mandat électif unique ; envisager un système fédéral pour en finir une fois pour toutes avec le jacobinisme, qui appartient à une époque révolue ; recourir à la voie référendaire pour les décisions touchant à l'intérêt public... Là, on voit que le mille-feuille administratif n'est pas entamé, pas plus que les pouvoirs éhontés des dynasties de notables locaux. Encore une réformette pour du vent.
a écrit le 01/01/2015 à 10:21 :
et si l'état arretai aussi de s'occuper des regions chaque regions autonomes et sans cummule des mandats pour les soit disant elus avec moins de regions on peut continuer la reforme avec environs 30 deputes et 30 dormeurs au senat par regions cela couterait moins chere et serait le debut de la reforme de l'état cela ferait deja une economie de 30millions par an
Réponse de le 05/01/2015 à 10:51 :
Bien plus, un député coute environ 1 million par an, le sénat un demi milliard.
a écrit le 01/01/2015 à 0:24 :
« 'une jacobine, visant à donner plus de pouvoirs à de grandes régions ». En quoi donner du pouvoir aux provinces serait jacobin ? C'est exactement l'inverse, enfin ! On ne peut pas dire tout et son contraire, juste pour faire un article.
Réponse de le 05/01/2015 à 10:50 :
Certes c'est tout le contraire.
Pour ma part j'estime que la destruction des identités régionales est jacobine.
a écrit le 31/12/2014 à 15:54 :
Ne parlons pas du jacobinisme de l'UE qui n'attend que la division de Europe façon puzzle pour imposer la loi de son maître US!
Réponse de le 05/01/2015 à 10:49 :
L'idée que vous vous faites de l'Europe est tout sauf jacobine.
a écrit le 31/12/2014 à 13:54 :
diminuer le nombre des élus , diminuer la masse salariale , libérer l' emploi en allégeant le droit du travail , fermer les structures médicales dangereuses etc ... Bonne année 2015 de nouveaux déclins !
a écrit le 31/12/2014 à 13:40 :
En tant qu'Alsacien, clair qu'on se demande de plus en plus ce que la France apporte de positif a l'Alsace. Elle devient plus un fardeau qu'une aide. La France empeche l'Alsace de gerer ses affaires et de cooperer efficacement avec les voisins Allemands et Suisses (toutes decisions importantes doit passer par Paris), ignore sa specificite, fait tout pour tuer sa culture particuliere et sa langue. Franchement, une Alsace seule serait bien plus efficace pour les Alsaciens.
Réponse de le 31/12/2014 à 14:06 :
Mais, mon cher Bern, rien de très spécifique dans le cas alsaciens. Toutes les régions de France se posent la même question. Et la seule vraie question est en quoi l'Etat a-t-il un rôle positif sur l'économie? Vous découvrez simplement le libéralisme, qui, s'il ne refuse pas une certaine régulation, conteste l'efficacité des moyens gaspillés par la sphère publique pour ne fournir qu'un support contestable à l'initiative privée..
Réponse de le 31/12/2014 à 14:34 :
les rats quittent le navire. LAMENTABLE DISCOURS.
FRATERNITÉ fait partie des principes des français et l'Alsace a eu ses heures d'aide de la part de la France. Mais la mémoire n'est pas une chose importante aujourd'hui. Seul le "fait instantané" compte.
Réponse de le 31/12/2014 à 19:10 :
Ils nous fatiguent les Alsaciens avec leurs grands airs façon flamands contre les wallons. Je suis champenois et je n'ai pas apprécié certains commentaires a l'égard de notre région, d'où la comparaison.
Réponse de le 05/01/2015 à 10:48 :
@Quand le bateau coule

Dites nous quand la France a aidé l'Alsace, on va bien rigoler.
En Alsace nous n'avons jamais eu le sentiment de jouir de la 'fraternité" que vous évoquez. De toute façon nous n'avons jamais été considérés français (à part pour nos impots).

@Snip :
Oui, comme j'ai vu énormément de commentaires blaissants sur l'Alsace et surtout la Picardie émanant de champenois.
Cette réforme bâclée créé de la haine inutilement.
a écrit le 31/12/2014 à 13:22 :
Donnez le choix aux régions et elles voudront quitter cette république socialiste corrompue. Qui veut être français si ce n'est pour être fonctionnaire? Ce pays est foutu et il serait temps de penser à sa décomposition et à faire preuve d'humanisme et de respect.
Réponse de le 31/12/2014 à 14:37 :
Etre fonctionnaire et m'habituer à ne penser qu'à mon avancement, à mes heures de sortie, aux français qui nous emmerdent car ils nous font travailler, à faire des grandes théories inutiles sur la France, à me libérer du temps pour travailler au noir etc ... bref je veux vivre et faire MES CHOIX mais surtout ne pas etre fonctionnaire d'un état qui ne sait rien gérer et qui donne des leçons à tout le monde

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