Alexandre Faure
Loin de révolutionner le débat, les annonces du président de la République concernant la transformation institutionnelle des métropoles et de l'Île-de-France, lors de la Conférence des territoires, en juillet 2017, montrent une dépendance au sentier surprenante pour un Président affichant sa volonté d'échapper au poids des orientations passées.
Recherche de l'attractivité, diminution du mille-feuille administratif et du nombre d'élus, maintien des échelons de solidarité, réduction du nombre de fonctionnaires dans les collectivités territoriales : il s'agit, en effet, d'un ensemble de solutions déjà entendues et en partie engagées par ses prédécesseurs. Dès lors, on peut mettre en lumière la continuité des réformes institutionnelles en Île-de-France, et celle des réactions des différents acteurs locaux.
Comme sous François Hollande et Nicolas Sarkozy, le nouveau locataire de l'Élysée veut réorganiser le maillage territorial en concentrant les compétences et les financements sur les régions et les métropoles. Macron a annoncé, dès le début de son mandat, la suppression d'un quart des départements d'ici 2022 en souhaitant la fusion d'une vingtaine d'entre eux avec leurs métropoles. Il s'appuie pour cela sur l'expérience lyonnaise.
L'Île-de-France est toujours au centre des attentions puisque le Président préconise la fusion des départements de Paris, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine au sein de la métropole du Grand Paris, qu'il juge actuellement trop petite et n'ayant pas assez de compétences.
Or s'il y a bien un pouvoir fort en France, c'est certainement celui des élus locaux par le biais des cumulants. Quasiment toujours opposés aux réformes de leurs institutions, ils se lèvent encore aujourd'hui pour tenter de freiner le mouvement lancé par Emmanuel Macron (LRM), son Premier ministre Édouard Philippe - ancien maire du Havre (UMP) -, et son ministre de l'Intérieur - ancien sénateur-maire de Lyon (PS), Francis Collomb.
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Mais contrairement à la MAPAM (loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des territoires), ce ne sont pas les départements de gauche qui se montrent les plus réticents. Emmenés par Patrick Devedjian, président (LR) du Conseil général des Hauts-de-Seine, et Pierre Bédier, son homologue (LR) des Yvelines, les cinq CG dominés par la droite (en plus des deux précédents : le Val-d'Oise, Seine-et-Marne et Essonne) prétendent défendre face au Président une métropole régionale. En clair, ils proposent que le Conseil régional, dirigé par Valérie Pécresse (LR), prenne la stature de Mmétropole.
Rappelons que ces mêmes personnalités de la politique francilienne s'étaient auparavant opposés à toute idée de métropole (lorsqu'ils étaient minoritaires en région parisienne) et qu'ils avaient été tentés par une fusion des Yvelines avec les Hauts-de-Seine.
Pour autant, l'idée d'un Conseil régional de niveau métropolitain ne ravit pas l'ensemble des acteurs locaux et particulièrement les maires qui y voient le risque de se faire engloutir dans une institution de coopération intercommunale de plusieurs centaines de collectivités territoriales, dont la première et la plus imposante serait Paris. La capitale est vingt fois plus peuplée que les grandes communes franciliennes (Versailles, Saint-Denis, Montreuil, Boulogne-Billancourt, Nanterre) et son budget de 8 milliards d'euros est deux fois supérieur à celui du Conseil régional.
Projet de réseau du grand Paris Express. Société du Grand Paris
Atouts de poids dans cette bataille pour Emmanuel Macron, ni Anne Hidalgo (maire de Paris, PS), ni Patrick Ollier (Président de la métropole du Grand Paris, UMP) ne se sont opposés à son plan. Les deux figures fortes de la MGP voient, en effet, dans la suppression des départements un renforcement de leurs prérogatives et une amélioration de la visibilité institutionnelle. Cette volonté n'est pas très éloignée de l'esprit de la MAPAM pensée par Claude Bartolone, l'ancien président (PS) du Conseil général de Seine-Saint-Denis et ancien président de l'Assemblée nationale, et Alexis Bachelay (député PS des Hauts-de-Seine). Tous deux avaient conjointement présenté un projet de métropole du Grand Paris intégrant les CG. De fait, la vision actuelle du Président est pleinement dans la continuité de celle proposée par les tenants de la réforme territoriale sous François Hollande.
D'ailleurs, la MAPAM avait pour objectif profond de renforcer les échelons régionaux et métropolitains dans le but d'améliorer la compétitivité de ces territoires, et donc de l'économie française. En cela, il n'y a aucun changement, ni sous Macron, ni avant, sous Nicolas Sarkozy (UMP).
L'ancien président de la République, initiateur du Grand Paris dans sa version contemporaine, voulait une métropole parisienne plus à même de se positionner comme une des capitales mondiales. En 2007, il ne propose pas de remodeler la carte administrative, mais par son plan de développement des infrastructures au niveau régional et l'instauration d'un Secrétaire d'État en charge du Développement de la région capitale, il exprime le souhait d'une région métropolitaine.
Métropole du Grand Paris. gpmetropole.fr
Sa vision très centralisatrice est à mettre en relation directe avec son parcours : maire de Neuilly-sur-Seine, successeur de Charles Pasqua (RPR) à la présidence du CG des Hauts-de-Seine. Son Secrétaire d'État, Christian Blanc (UDI), est élu dans les Yvelines et il est l'ancien directeur de la RATP.
Mais là encore, le Grand Paris n'est pas une nouveauté, ni dans ses ambitions économiques, ni dans sa conception du territoire. Charles Pasqua, sous la présidence de l'ancien maire de Paris (RPR) Jacques Chirac, avait déjà lancé, en 1995, la région métropolitaine en transférant via la LOADT (Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) l'élaboration du Schéma directeur de la Région Île-de-France, jusqu'ici apanage de l'État.
La justification est simple : il faut rendre plus lisible l'aménagement en Île-de-France pour relancer la croissance économique du pays. Le gouvernement Jospin (PS) (1997-2002) ne fera rien pour modifier ce transfert. La gauche vient de remporter la région (1998) au nez et à la barbe du duo Balladur-Pasqua, avant de battre Tibéri à Paris en 2001. Dominique Voynet (Les Verts) transforme la LOADT en LOADDT (Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire) sans changer aucun élément de l'organisation francilienne. Elle-même deviendra maire de Montreuil-sous-Bois en 2008.
La continuité du sentier sur lequel les réformes de la région parisienne se trouvent, est encore plus évident en se reportant au récit du Grand Paris que produit Nicolas Sarkozy. Celui-ci, dans la continuité de Charles Pasqua, pense la région parisienne comme un bloc. Il s'agit d'une métropole mondiale dont l'ensemble des parties participe à l'attractivité et à la compétitivité de la région. Les relier entre elles par un réseau de transports lui paraît essentiel.
Il faut renforcer les synergies et les économies d'échelles que crée la proximité des diverses activités franciliennes, tout en organisant le développement de sa périphérie. Le Grand Paris Express, pensé pour relier les nouveaux clusters aux aéroports, à La Défense et au centre de la capitale, doit ordonner la banlieue en fonction des besoins du centre.
Ce système renvoie directement à la vision des années 60 de la région parisienne. Charles de Gaulle en 1958, après avoir pris le pouvoir, entame une réforme de l'organisation territoriale parisienne. Il en émane deux plans contradictoires, mais révélateurs du sentier toujours suivi par Emmanuel Macron. Le premier plan est le PADOG (Plan d'aménagement et d'organisation générale) de la région parisienne, validé en 1960. Il prévoit une limitation de l'expansion de Paris en contrôlant le développement et en densifiant les quartiers centraux. L'idée est simple : il faut préserver le caractère dense de la capitale, car il est un atout pour son développement économique, tout en décongestionnant le centre. Cela se traduit par une densification des arrondissements extérieurs et des banlieues proches et l'aménagement de grands axes dans ces zones.
PADOG. PADOG
Peu après, un second plan, le Schéma directeur de l'aménagement et de l'urbanisme (SDAU) vient compléter cette phase en proposant la construction d'infrastructures ferroviaires (le RER) et la création de villes nouvelles. Le RER sera l'infrastructure liant l'ensemble des villes nouvelles entre elles et à Paris. Les clusters du Grand Paris, en définitive, ne feront que reprendre ce schéma.
Pour faire face à la montée en puissance des villes de banlieue dans le département de la Seine, le pari politique était alors de le diviser pour créer les départements que l'on connaît aujourd'hui et ainsi mieux gérer la ceinture rouge. Officiellement, ces trois départements de première couronne devraient être plus en phase avec les dynamiques économiques et urbaines à l'œuvre. Chacun de ces départements pourrait ainsi s'adapter à la conjoncture et favoriser le déploiement de l'activité sur le territoire. La quête de l'attractivité et de la compétitivité est au cœur de cette réforme, comme ce fut le cas après la Première Guerre mondiale avec le déclassement de la fortification. Désengorger le centre, densifier la région, rester une capitale mondiale.
Le terrain a donc été préparé depuis des décennies pour faire émerger une grande métropole parisienne, capable de se battre dans la compétition internationale pour renforcer la position de la France. Emmanuel Macron peut compter sur un effondrement des partis politiques traditionnels dominés par les élus locaux pour parachever une volonté ancienne de voir Paris s'étendre un peu plus. Loin d'être une révolution, il s'agit ici d'une confirmation.
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Par Alexandre Faure, Doctorant en sciences sociales, École des hautes études en sciences sociales (EHESS)
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation
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