Que faire de la manne du plan de relance ?

Avec le plan de relance de 100 milliards d'euros présenté le 3 septembre dernier par le premier ministre Jean Castex, les politiques publiques en faveur des entreprises, notamment industrielles, retrouvent des moyens. Or ces politiques poursuivent plusieurs objectifs qui soulèvent de délicats problèmes d'arbitrage. Qui faut-il aider ?

Tout ce qui est bon pour notre souveraineté et notre résilience ne favorise pas la transition écologique. Ce qui renforce notre productivité n'a pas toujours un impact favorable immédiat sur l'emploi. Sauver une entreprise en péril peut créer une distorsion au détriment de concurrents français plus efficaces et entraver leur développement. Comment arbitrer entre les bonnes intentions dont l'enfer est souvent pavé ?

Hydrogène : apprendre des échecs du solaire

Car il est difficile pour un seul instrument de politique publique de poursuivre plusieurs objectifs. On a ainsi beaucoup critiqué naguère les actions en faveur de l'énergie solaire. Celles-ci ont réussi - au-delà de leur objectif initial - à favoriser l'installation en France d'une capacité de production d'électricité solaire, contribuant à renforcer la part d'énergie décarbonée non nucléaire dans notre bouquet énergétique.

En revanche, la plupart des panneaux solaires installés furent chinois, et beaucoup d'entreprises européennes disparurent, malgré les taxes anti-dumping mises en place en 2012 aux États-Unis puis plus tardivement en Europe. En 2011, la Chine aurait exporté 90 % de sa production, dont 80 % vers l'Union européenne.

Le consommateur français a donc subventionné le développement de la filière chinoise et la destruction d'entreprises nationales en surpayant son électricité. Mais c'est peut-être moins grave que ne l'ont dit alors les contempteurs de la politique française. La France a acquis les savoir-faire nécessaires pour installer et opérer des installations d'énergie solaire et pour adapter son réseau de distribution à une production diffuse, savoir-faire que des entreprises comme EDF, Total ou Schneider Electric exportent aujourd'hui.

À présent, les panneaux solaires ne représentent, selon nos sources, qu'environ un tiers du coût d'une unité de production, ce qui amène donc aussi des emplois et le développement de savoir-faire locaux dans des métiers d'avenir.

Cette histoire douloureuse nous invite à réfléchir aux moyens d'encourager l'adoption d'une technologie tout en favorisant l'émergence d'une capacité de production européenne, comme il est urgent de le faire pour les technologies de batterie ou de production, distribution et utilisation d'hydrogène.

Plus généralement, un domaine peut être stratégique et son soutien prioritaire même si ce soutien n'est justifié qu'au regard d'un seul des objectifs des politiques publiques. En revanche, il peut ne pas être critique, même s'il apparaît important pour l'ensemble des objectifs. Une méthode de classement fondée sur des scores moyens est donc inadaptée.

Objectifs divers

Avant tout, il importe de clarifier les divers objectifs d'une relance industrielle :

• Éviter l'effondrement d'entreprises viables à terme et victimes d'un trou d'air conjoncturel, ou d'une mauvaise gestion récente : les pouvoirs publics agissent alors en mode « pompier », en prenant en considération les scénarios de maintien pérenne de tout ou partie de l'activité, l'impact sur l'emploi (analyse des reconversions possibles et des besoins de formation), l'importance des savoir-faire individuels et collectifs à préserver, les besoins de l'écosystème local... À court terme, les pouvoirs publics devront gérer de nombreuses situations de ce type. La doctrine d'intervention doit être claire pour éviter un soutien excessif à des « canards boiteux » sans perspectives, parfois motivé par des considérations électoralistes.
• Organiser la souveraineté dans des domaines critiques. Aux domaines identifiés depuis longtemps (défense, énergie) s'ajoutent la capacité à disposer en France des équipements sanitaires et médicaux et des médicaments nécessaires, la sécurité alimentaire, l'accès à un débit Internet suffisant permettant de généraliser le télétravail dans certaines situations, la cybersécurité, la capacité à traiter nos données, personnelles et d'entreprises, et à en préserver la confidentialité. Notre sécurité repose parfois sur nos capacités locales de production, mais aussi sur notre pouvoir de négociation avec des fournisseurs étrangers, si possible situés dans des zones géopolitiques sûres ou diverses, ainsi que sur des stocks de sécurité accessibles. Elle est également renforcée par la flexibilité de notre appareil de production, qui permet de pouvoir fabriquer temporairement des produits habituellement importés ou dont la demande régulière est faible, comme les masques. Par ailleurs, des «mines urbaines» permettent d'accéder à certaines matières premières grâce au retraitement de nos déchets, réduisant notre dépendance aux fournisseurs de matières rares.

Éviter l'effondrement d'entreprises viables à terme et victimes d'un trou d'air conjoncturel, ou d'une mauvaise gestion récente : les pouvoirs publics agissent alors en mode « pompier », en prenant en considération les scénarios de maintien pérenne de tout ou partie de l'activité, l'impact sur l'emploi (analyse des reconversions possibles et des besoins de formation), l'importance des savoir-faire individuels et collectifs à préserver, les besoins de l'écosystème local... À court terme, les pouvoirs publics devront gérer de nombreuses situations de ce type. La doctrine d'intervention doit être claire pour éviter un soutien excessif à des « canards boiteux » sans perspectives, parfois motivé par des considérations électoralistes.

Organiser la souveraineté dans des domaines critiques. Aux domaines identifiés depuis longtemps (défense, énergie) s'ajoutent la capacité à disposer en France des équipements sanitaires et médicaux et des médicaments nécessaires, la sécurité alimentaire, l'accès à un débit Internet suffisant permettant de généraliser le télétravail dans certaines situations, la cybersécurité, la capacité à traiter nos données, personnelles et d'entreprises, et à en préserver la confidentialité. Notre sécurité repose parfois sur nos capacités locales de production, mais aussi sur notre pouvoir de négociation avec des fournisseurs étrangers, si possible situés dans des zones géopolitiques sûres ou diverses, ainsi que sur des stocks de sécurité accessibles. Elle est également renforcée par la flexibilité de notre appareil de production, qui permet de pouvoir fabriquer temporairement des produits habituellement importés ou dont la demande régulière est faible, comme les masques. Par ailleurs, des « mines urbaines » permettent d'accéder à certaines matières premières grâce au retraitement de nos déchets, réduisant notre dépendance aux fournisseurs de matières rares.

• Favoriser le développement des entreprises dans les domaines jugés porteurs de croissance, en soutenant l'innovation, notamment « de rupture », par de grands programmes pré-concurrentiels, par une politique européenne de soutien aux filières d'avenir (stockage de l'électricité, décarbonation, biotechnologies, technologies numériques au service de la santé, agriculture de précision...)
• Favoriser la pérennité du tissu industriel traditionnel (soutien à la transition numérique et énergétique, à la montée en gamme, à la disponibilité de personnes qualifiées et à leur formation, à l'accès aux compétences et aux infrastructures des établissements de recherche, à l'exportation, à l'investissement). Car les « filières d'avenir » ne représentent à un moment donné qu'une faible part de l'activité économique. Il faut aussi veiller à ce que les filières du présent aient un avenir, compatible avec nos exigences légitimes de qualité des emplois et d'impact écologique.
• Accélérer la transition énergétique, en conditionnant lorsque c'est pertinent certaines formes de soutien public à des engagements des entreprises, notamment en veillant à l'impact de leurs investissements, ou en favorisant le développement de l'économie circulaire et des achats de proximité, avec un impact sur la résilience des entreprises, sur leur ancrage territorial et sur leur empreinte environnementale
• Permettre à tous l'accès à un emploi digne. Les secteurs les plus porteurs ne sont pas toujours riches en emplois.Apple, vedette des bourses mondiales, emploie moins de 150 000 personnesdans le monde, tandis queGeneral Motors en employait jadis 850 000et queWalmart en emploie 2,2 millions.

Favoriser le développement des entreprises dans les domaines jugés porteurs de croissance, en soutenant l'innovation, notamment « de rupture », par de grands programmes pré-concurrentiels, par une politique européenne de soutien aux filières d'avenir (stockage de l'électricité, décarbonation, biotechnologies, technologies numériques au service de la santé, agriculture de précision...)

Favoriser la pérennité du tissu industriel traditionnel (soutien à la transition numérique et énergétique, à la montée en gamme, à la disponibilité de personnes qualifiées et à leur formation, à l'accès aux compétences et aux infrastructures des établissements de recherche, à l'exportation, à l'investissement). Car les « filières d'avenir » ne représentent à un moment donné qu'une faible part de l'activité économique. Il faut aussi veiller à ce que les filières du présent aient un avenir, compatible avec nos exigences légitimes de qualité des emplois et d'impact écologique.

Accélérer la transition énergétique, en conditionnant lorsque c'est pertinent certaines formes de soutien public à des engagements des entreprises, notamment en veillant à l'impact de leurs investissements, ou en favorisant le développement de l'économie circulaire et des achats de proximité, avec un impact sur la résilience des entreprises, sur leur ancrage territorial et sur leur empreinte environnementale

Permettre à tous l'accès à un emploi digne. Les secteurs les plus porteurs ne sont pas toujours riches en emplois. Apple, vedette des bourses mondiales, emploie moins de 150 000 personnes dans le monde, tandis que General Motors en employait jadis 850 000 et que Walmart en emploie 2,2 millions.

Des emplois aux marges du secteur marchand peuvent rendre de grands services à la collectivité ou à l'environnement à moindre coût pour le secteur purement productif comme le montrent les Entreprises à but d'emploi mises en place dans le cadre du dispositif expérimental Territoire zéro chômeur de longue durée. Divers dispositifs comme les groupements d'entreprises pour l'insertion et la qualification permettent d'amener vers l'emploi des personnes qui en étaient éloignées.

La pertinence des six objectifs de politique publique qui viennent d'être évoqués semble faire consensus, mais leur priorité respective donne lieu à des débats passionnés. Il est normal que chacun puisse être plus sensible à des causes aussi diverses que le maintien des communautés de travail et des savoir-faire individuels et collectifs locaux, la souveraineté et l'indépendance de notre nation, sa présence dans les secteurs d'avenir les plus créateurs de richesses, la pérennité de ses entreprises et la qualité du travail qu'elles offrent, l'urgente transition écologique, le droit au travail et à la dignité. L'État doit cependant concilier tous ces objectifs.

Tant mieux si un Commissariat au Plan permet de mieux prendre en compte les analyses et recommandations produites par France Stratégie ou de mieux articuler l'action des diverses administrations. La création d'un nouvel organe ne suffit cependant pas à garantir que la fonction est mieux assurée. Après avoir réfléchi sur les principaux objectifs, il importe aussi de présenter les divers moyens (développement des infrastructures, des institutions, des compétences, de la confiance, de la cohérence, de représentations partagées) ainsi que les « technologies » de débats plus inclusifs et d'arbitrages plus efficaces et mieux acceptés. Mais ces points feront l'objet de prochaines contributions.

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(*) Par Thierry Weil, Chaire Futurs de l'industrie et du travail (CERNA, I3, CNRS), Membre de l'Académie des technologies, Mines ParisTech.

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.