G20 : cinq sommets au crible

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Washington, Londres, Pittsburgh, Toronto, Séoul... Cinq G20 pour réformer le monde en attendant celui de Cannes, qui s'ouvre aujourd'hui.

En pleine crise financière, puis économique, le G20 des chefs d'État et de gouvernement a toujours affiché de grandes ambitions : réformer la finance, le capitalisme, le monde. Avec la récession mondiale, le G20 est passé au premier plan, laissant les autres « G » divers et variés dans l'ombre. Représentant 85 % du PIB mondial, les dirigeants qui y participent cherchent les voies et moyens d'une action coordonnée, gage d'efficacité en pleine mondialisation, mais aussi à éviter la tentation de politiques protectionnistes. Le principe du G20, initié par les États-Unis au lendemain de la crise asiatique (pour contrer le poids des Européens au FMI), est une victoire de l'Europe, menée par Nicolas Sarkozy et Gordon Brown, qui a pressé George W. Bush de réunir un sommet au plus haut niveau en pleine débâcle du système financier américain. Le progrès du G20 est de rendre les principaux pays émergents partie prenante de la gouvernance mondiale. Pourtant, le G20, qui souffre de sa faiblesse institutionnelle, n'a pas encore accompli grand-chose à part la lutte contre l'évasion fiscale et quelques progrès dans la régulation financière. Il souffre de sa taille, des intérêts contradictoires qu'il accueille et d'un défaut de personnel (il n'a pas de secrétariat permanent). Néanmoins, les opinions en attendent beaucoup, parce que c'est la seule instance qui puisse prétendre à une légitimité universelle.

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Washington : la coopération
Le 14 novembre 2008 est convoqué le premier sommet des chefs d'État et de gouvernement du G20.

Deux mois après la faillite de Lehman Brothers, l'heure est à la coopération. Car, pour les chefs d'État et de gouvernement, réunis à l'initiative de Nicolas Sarkozy et de Gordon Brown qui ont imposé ce G20 aux États-Unis, la crise financière résulte avant tout d'un manque de coopération internationale en matière de régulation, de normes comptables ou de surveillance des marchés. On évoque même un « nouveau Bretton Woods », une refonte de « l'architecture financière mondiale », selon le président français, et même une « réforme du capitalisme ». La réalité sera bien différente. Le sommet n'a pas de véritable ordre du jour, faute notamment de consensus sur les causes « de la crise du crédit » et d'une mauvaise volonté évidente des États-Unis dirigés alors par George W. Bush, alors au coeur du séisme. Ces derniers ne veulent pas entendre parler de régulateurs « supranationaux », une idée proposée par les Européens et reprise plus tard, sous une forme édulcorée avec la création de l'EBA en Europe, ni même de règles internationales. De fait, tous les chefs d'État et de gouvernement se sont attachés à minimiser la portée de ce sommet, à l'exception des deux initiateurs.

Rôle du FMI renforcé

Des pistes sont cependant tracées, comme la question des normes comptables jugées trop procycliques, le renforcement des capitaux propres des banques, l'examen critique du fonctionnement du marché des « credit default swaps » (CDS). La question des bonus des traders attire également l'attention pour leur rôle supposé à la prise de risque excessive. Sous la houlette de Dominique Strauss-Kahn, le FMI gagne au passage une nouvelle légitimité sur la scène internationale. L'institut est sollicité pour émettre des recommandations et son rôle renforcé pour tenter de prévenir les crises financières. Le bilan du sommet est mitigé : pour les uns, il marque la fin de l'époque des blocs et une volonté de coopération internationale en faveur de la croissance ; pour les autres, il est surtout l'expression d'un déni des responsabilités, tant des régulateurs que des politiques.

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Londres : le temps des décisions
Lutter contre la récession et renforcer la régulation sont deux des mots d'ordre du sommet du 2 avril 2009.

C'est « Le » sommet de la crise. Celui de la prise de conscience qu'une finance laissée à elle-même pouvait représenter une menace pour la croissance. C'est également celui des premières décisions concrètes pour tenter d'enrayer la récession, voire d'éviter une dépression. Les attentes des opinions sont immenses, les politiques sous pression pour annoncer un « nouvel ordre mondial » et les banques sur leurs gardes. Les travaux préparatoires se déroulent dans un climat d'optimisme car chacun mesure les enjeux.

Les dirigeants sont en effet réunis pour « faire face au plus grand défi auquel fait face l'économie mondiale dans les temps modernes », selon les termes du communiqué final du sommet. Toutefois, les premiers clivages apparaissent sur l'ordre des priorités. Alors que les États-Unis et la Grande-Bretagne défendent (paradoxalement) des plans de relance massifs, l'Allemagne et la France se préoccupent davantage de régulation financière. La mesure la plus spectaculaire est le triplement des ressources financières du FMI à 750 milliards de dollars, auquel s'ajoute une autorisation d'émettre 250 milliards de dollars de DTS, la monnaie du FMI, et à vendre de l'or, si besoin.

La question des paradis fiscaux est enfin abordée de front, même s'ils n'ont joué aucun rôle dans la crise financière. En fait, les États, qui voient leur déficit budgétaire filer, commencent à réaliser l'ampleur de l'évasion fiscale. Dès lors, sous l'égide de l'OCDE, de véritables sanctions sont envisagées contre les centres financiers offshore qui ?refusent toute coopération fiscale. « Le temps du secret bancaire est révolu », se félicite alors Nicolas Sarkozy.

Les bonus encadrés

Sur la régulation financière, le bilan est plus nuancé. Le G20 s'est bien mis d'accord sur de nouvelles « règles » de gouvernance, comme l'encadrement des bonus (avec paiement différé et en partie en titres) ou la mise sous surveillance des hedge funds ou des agences de notation. La portée de ces mesures est cependant restée symbolique et le montant des bonus, versé au titre de l'année 2009, a atteint de nouveaux records ! Les plans de sauvetage des banques et l'injection massive de liquidités à bas prix ont fait la fortune des banques d'investissement et ni l'industrie de la gestion alternative ni les agences de notation ont été contraintes de changer leur modèle économique. Fait nouveau, et peu souligné alors par les commentateurs, ce sommet marque la montée en puissance des pays émergents, et la Banque mondiale, qui a quelque peu abandonné le credo de l'orthodoxie financière, s'est vu confier un rôle de soutien des pays les plus pauvres face à la crise mondiale. Amorcé à Washington, le monde multipolaire est enfin consacré à Londres. Mais, pour l'heure, pas de remise en cause du système financier, et les chefs d'État et de gouvernement s'accrochent à l'espoir d'une fin prochaine de la crise.

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Pittsburgh : la finance en débat
Réuni les 24 et 25 septembre 2009 à la demande de Barack Obama, ce sommet voit s?affronter l?approche anglo-saxonne et européenne de la régulation financière.

Véritable « hall de gare », selon l?expression de Jean-David Levitte, conseiller diplomatique de Nicolas Sarkozy, ce troisième sommet s?inscrit en droite ligne de celui de Londres. Il s?agit de faire le point des décisions prises six mois auparavant en termes de régulation financière, voire de muscler les dernières réformes, notamment sur les paradis fiscaux. Les États-Unis et la Grande-Bretagne sont clairement réticents à davantage réguler les centres offshore, voire même les hedge funds, de peur de nuire à la compétitivité de leurs places financières respectives. Le sommet donne ainsi lieu à une vraie confrontation entre l?axe Washington-Londres et le couple franco-allemand. Toutefois, l?affaiblissement du secteur bancaire et surtout une mobilisation croissante des opinions contre les dérives du « capitalisme financier » incitent Barack Obama et Gordon Brown à s?aligner progressivement sur les positions européennes. Un tour de vis supplémentaire est porté sur les paradis fiscaux avec désormais une « liste grise ». Les États-Unis plaident également pour un renforcement significatif des fonds propres des banques, au grand mécontentement des Européens qui savent que leurs banques ont plus difficilement accès aux ressources du marché.

Enfin, l?encadrement des fonds alternatifs, des agences de notation et des instruments dérivés, est une fois de plus mis sur la table sans réelle avancée concrète. Le communiqué final de ce sommet terne insiste sur la nécessité « d?une croissance soutenable et équilibrée », sans préciser les moyens d?y parvenir. Toutes les questions qui fâchent, comme les déséquilibres extérieurs ou les nouveaux relais de croissance mondiale, sont évitées. Le sommet de Pittsburgh sera donc un « petit Londres », sans éclat, ni trajectoire.

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Toronto : la rigueur

Changement de ton pendant le sommet de Toronto en juin 2010. L'heure n'est plus aux plans de relance, ni même à la refonte du système financier. Il s'agit de se mettre d'accord sur une stratégie économique commune. Et les divergences de vues éclatent au grand jour. Les États-Unis plaident toujours pour le maintien des dépenses publiques et de la politique de la « planche à billets » de la Fed afin de soutenir l'activité alors que l'Europe, face aux dérives des déficits publics, commence à parler d'austérité. Au milieu, la Chine redoute pour sa part une nouvelle glissade du dollar et l'importation de bulles financières. Le sommet parviendra à arracher des promesses de réduction des déficits publics d'ici à 2013, de stabilisation de la dette et un engagement de la Chine à privilégier son marché domestique.

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Séoul : la guerre des monnaies
Les 11 et 12 novembre 2010 sont marqués par une confrontation États-Unis-Chine. Les réformes financières passent au second plan.

La Crise dure et les positions se radicalisent. Depuis de nombreuses années, les États-Unis dénoncent la sous-évaluation du yuan comme source des déséquilibres mondiaux. Mais la puissance américaine, qui voit son économie patiner, hausse le ton, d'autant que d'autres pays semblent tentés par la dévaluation compétitive. Le FMI tente de jouer le rôle d'arbitre. En vain. Il commence même à pointer du doigt la politique monétaire laxiste des États-Unis. L'issue de ce sommet ne faisait donc guère de doute : ce fut un échec. La coordination des politiques de change est à peine évoquée dans le communiqué final. La Chine se montre très critique, dénonce la politique américaine, doute même de l'intérêt de ces sommets du G20. Un consensus se dégage toutefois pour dénoncer les tentations protectionnistes qui commencent à séduire un électorat de plus en plus large dans les pays occidentaux. Séoul se déroule en effet dans un contexte de plus en plus critique de la mondialisation. Le G20 se pose ainsi en défenseur du libre-échange. Certains éditorialistes soulignent ainsi que Séoul a eu au moins le mérite d'aborder de front la question des grands déséquilibres internationaux. En soi, c'est une avancée.

Nouvelle régulation bancaire

Sur le front des banques, le bilan apparaît plus constructif. Tout d'abord, le G20 de Séoul a avalisé les nouveaux principes de régulation édictés par le Comité de Bâle et qui prévoit une augmentation substantielle des fonds propres réglementaires des banques, avec une application étalée entre 2013 et 2019. Même les États-Unis ont accepté le principe d'appliquer les règles de Bâle III aux banques américaines alors qu'elles avaient échappé jusqu'ici aux contraintes de Bâle II. Ensuite, l'idée d'une réglementation bancaire à deux vitesses s'est fait jour à Séoul avec l'apparition du concept de « banque systémique ». Les grandes banques, celles dont la faillite pourrait engendrer une crise systémique, feraient ainsi l'objet d'une surveillance et de contraintes renforcées.

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