Jean-Pierre Gonguet
François Hollande candidat l'avait promis. François Hollande président l'a confirmé. Il l'a même signé noir sur blanc dans un Pacte avec les Régions. Seulement voilà, la haute fonction publique ne veut pas en entendre parler! Donner l'autorité de gestion sur les fonds structurels européens aux Régions à partir du 1er janvier 2014 relève de l'hérésie pour les énarques centralisateurs. Petit à petit, ils obtempèrent néanmoins. Sauf une administration qui résiste encore et toujours : la direction de l'administration centrale du ministère du Travail, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la plus farouchement opposée à la décision du président.
La première raison de ce refus est triviale : l'Europe a versé un peu plus de 10 milliards à la France entre 2007 et 2013, dont 4,5 milliards sont allés aux actions du Fonds social européen (FSE). Il faudrait être fou pour se priver en partie d'une pareille somme entre 2014 et 2020, période du prochain programme, lorsqu'on est un ministère sans le sou comme celui de Michel Sapin, le ministre du Travail, de l'Emploi et de la Formation professionnelle. Sur l'exercice en cours, par exemple, si 85 % des fonds sont allés aux Régions, 15% sont restés « en haut », quelque part à la DGEFP, soit un peu moins de 700 millions. Sept cents millions, c'est la cagnotte du ministre, celle avec laquelle il peut financer des opérations spécifiques en fonction de sa politique. Pôle emploi en est bien sûr le principal utilisateur.
Qui plus est, la somme pourrait être un peu supérieure avec la prochaine programmation : d'une part, parce que la France a indiqué que dans le Cadre stratégique commun (CSC), elle allait se concentrer sur les problématiques d'emploi et d'éducation. D'autre part, parce que, dans ce contexte de dégradation économique, la réforme du service public de l'emploi - Pôle emploi - doit être mieux soutenue par les fonds du CSC. En clair, la répartition du FSE devrait être plus favorable. La cagnotte de Michel Sapin devrait donc être plus confortable et avoisiner le milliard d'euros. Il n'a donc aucun intérêt à donner l'entière autorité de gestion aux Régions, comme l'a demandé François Hollande, et il ne le fera pas!
Dossiers mal construits et mal instruits
Il le fera d'autant moins que la gestion par la DGEFP du FSE est en général assez mal expliquée et commentée. Comme le dit un président de Région fin connaisseur du dossier, « on sait que l'argent va en gros à Pôle emploi, mais pourquoi faire? Pour quelles actions? On ne sait jamais trop bien ».La deuxième raison pour laquelle la DGEFP et l'administration française chargée du FSE traînent les pieds - c'est une litote! - tient à la complexité des dossiers : beaucoup de hauts fonctionnaires estiment les Régions à peu près incapables de gérer ces fonds de manière efficace. Ils n'ont d'ailleurs pas tout à fait tort car les effets conjugués de la double technostructure européenne et française rendent les dossiers presque totalement incompréhensibles pour un non-énarque qui n'aurait pas dix ans d'expérience en administration centrale. Ce qui du coup fait perdre beaucoup d'argent et de crédits tant les dossiers sont mal construits et mal instruits. L'administration française s'est en effet fait étriller pendant des années sur sa gestion des fonds structurels. Par la Commission européenne, par la Cour des comptes européenne, comme par sa propre Cour des comptes : cette dernière est l'auteure il y a tout juste un an d'un rapport peu amène sur la gestion du FSE par l'État français, tandis qu'un autre, produit en 2006 sur le même sujet, était, lui, au lance-flammes! La Cour dénonçait la pléthore d'organismes qui bénéficiaient des fonds et la lenteur des procédures entraînant la perte de crédits. Car, c'est la règle, tout crédit non utilisé repart à Bruxelles sans espoir de retour. De même, les magistrats de la rue Cambon fustigeaient « les difficultés persistantes à respecter les règles européennes », et « l'absence de progrès dans la mesure des coûts de gestion et de l'impact des actions financées ». Bref, la grande alliance de Kaa et du n'importe quoi.
Du coup, l'administration française est devenue encore plus tatillonne, maniaque et procédurière que son homologue européenne. Et quand deux technostructures font un concours de complexité bureaucratique, l'efficacité des politiques de l'emploi peut laisser à désirer. Quoi qu'il en soit, le contrôle est devenu féroce et culmine, pour ceux qui arrivent à passer toutes les étapes, dans la certification, l'étape finale et bénie où le fonctionnaire doit justifier dans le détail de tout centime dépensé s'il veut que son administration touche les crédits, une fois le service fait. Pour avoir ses sous, tout fonctionnaire doit avoir tenu compte d'un cadre réglementaire comprenant : cinq règlements européens, deux décrets français, un arrêté, deux circulaires du Premier ministre, plus de 30 instructions ou notes écrites par la DGEFP entre décembre 2008 et janvier 2012, et 16 notes et instructions de la Direccte (l'administration régionale)... Une fois qu'il a tout fait correctement, il doit encore tenir compte des règles de gestion notifiées au fil de la programmation qui, elles, peuvent s'appliquer... de manière rétroactive! Comme on le dit à la DGEFP, il est « nécessaire de sécuriser les procédures ».
Pourra-t-on échapper aux « usines à gaz » ?
Un exemple des perles de cette direction générale? En 2011, il a été demandé aux organismes qui avaient touché des fonds FSE d'appliquer une circulaire de 2009 rétroactivement depuis 2007. Certains ont jeté l'éponge avant même de commencer, quand ils se sont aperçus qu'ils allaient devoir retrouver des stagiaires de 2007 pour leur faire signer quatre ans après des feuilles d'émargement sur une journée de formation...« C'est un système monstrueux, sourit un responsable de fonds structurels en Région. Tout le monde contrôle tout le monde et parfois on se contrôle nous-mêmes. Personne ne se rend compte que les procédures ne sont pas les mêmes dans des collectivités où l'on vote les décisions qu'en administration centrale. Les administrations ne connaissent pas le mode de fonctionnement des acteurs. On est dans un monde où on nous oblige à passer un temps fou à justifier le pourquoi d'un formateur à mi-temps - notion totalement incompréhensible dans la technostructure bruxelloise -, ou à faire signer les listes d'émargement aux stagiaires, et que l'on doit après vérifier et revérifier. Ensuite, on rentre tout dans des logiciels européens qui nous échappent pour satisfaire des structures qui ne servent qu'à contrôler. C'est vrai que si l'on supprimait quelques échelons, on respirerait et on gagnerait en efficacité. » L'argument est recevable. Du moins assez pour que François Hollande ait promis la suppression de cet échelon.
La réaction quelque peu corporatiste de l'administration centrale, risque toutefois d'aboutir à un résultat encore pire. Si Michel Sapin veut garder ou augmenter sa cagnotte, il va devoir - c'est obligatoire - le justifier en établissant un programme d'orientation au niveau national pour ces fonds. Ce programme d'orientation national va se juxtaposer aux programmes d'orientation régionaux que les Régions vont devoir elles aussi établir pour leur part de FSE. Il va donc y avoir deux programmes d'orientation, l'un géré par les préfets et les Direccte, l'autre par les Régions. Première question : qui va comprendre quelque chose sur le terrain? Deuxième question : qui va éviter qu'une même personne fasse deux demandes pour le même dossier et obtienne deux subventions? Troisième question : que vont faire les conseils généraux qui, eux aussi, demandent une autorité de gestion sur la partie insertion du FSE où ils sont compétents? Comme ils refusent d'être « mis sous tutelle » par les Régions, l'État va-t-il devoir continuer à s'en occuper? Quatrième question : qui, dans cette « usine à gaz », va être capable de prouver à la Commission européenne que les actions menées entraînent un retour à l'emploi de 40% des gens pris en charge? Seule la réponse à cette quatrième question est sûre : personne.
Le FSE est certes efficace mais il est compliqué, trop compliqué : « Avec le système actuel, on gère notre peur, on gère la peur des autres, on gère l'angoisse de ne pas être remboursé, raconte ce responsable des fonds en Régions. On passe notre temps à contrôler des prestataires et, ensuite, à prouver qu'on a contrôlé ces prestataires. Demain, nous aurons l'autorité de gestion et nous allons être en direct avec la Commission et on y va à l'aveugle. Au lieu de nous compliquer la vie, le ministère du Travail ferait mieux de nous aider. » L'un des non-dits du dossier tourne en effet autour des effectifs : si le ministère se fait déposséder du FSE, il ne sait plus quoi faire d'une partie de ses agents qui instruisent les dossiers. Mais plutôt que d'engager une discussion avec les Régions pour leur transfert ou leur mise à disposition, l'État fait le mort. Et entretient la polémique. À l'instar des inspecteurs des Finances de Bercy répétant à l'envi que les Régions allaient se servir de la BPI pour financer leurs canards boiteux, les énarques de la DGEFP expliquent que le FSE va servir aux Régions pour leurs propres programmes, pas forcément utiles.
2014, une année déjà perdue ?
« On s'agace, on perd du temps, on refuse la décentralisation, on prend un maximum de retard, on met en place de nouvelles usines à gaz, on ne sera jamais prêts pour le 1er janvier et pendant ce temps-là le chômage et la précarité augmentent. Pour moi c'est surréaliste, confie un président de Région qui n'était pourtant pas parmi les plus chauds pour récupérer les fonds structurels, mais qui connaît les mécanismes européens. Pour être prêts le 1er janvier, on aurait dû prendre les décisions à l'automne 2012. Avec Bruxelles, il y a un temps incompressible de discussions préparatoires qui ne se rattrape jamais. 2014 est peut-être déjà une année perdue. »
Jean-Pierre Gonguet
