Pascal Lamy (OMC) : "Les anxiétés dues à la mondialisation sont compréhensibles"

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Même s'il ne craint pas un retour à un protectionnisme pur et dur, Pascal Lamy, directeur général de l'Organisation Mondiale du Commerce, admet que la libéralisation économique crée "de la peine et de la peur". Pour lui, la seule réponse possible tient dans "la qualité des politiques publiques" qui permettent de s'y adapter. S'agissant du cycle de Doha, il dit avoir l'appui des "grands leaders" et juge un accord "parfaitement réalisable".

La Tribune.- Certains pays comme le Venezuela se raidissent un peu contre la mondialisation, n'observez vous pas poindre le besoin d'une pause?

Pascal Lamy.- Il est exact que la globalisation va vite, souvent plus vite que la capacité des politiques publiques à la maîtriser. Cela crée des tensions sur le plan économique et social. Le président de la Réserve Fédérale, Ben Bernanke, appelle cela des dislocations. S'il reste exact que la globalisation est une source d'efficacité donc de croissance et de bien être, on ne peut pas ignorer que la répartition de ce bien être, les ajustements que la mondialisation impliquent, créent des difficultés, de la peine, de la peur dans les sociétés. Cela se traduit par des désirs, des fantasmes de protectionnisme. Il ne prend pas la forme du protectionnisme que l'on a connu dans les années 30 avec les conséquences que l'on sait. Mais il y a des anxiétés qui sont là, parfaitement compréhensibles si l'on s'intéresse à la partie humaine, sociale et concrète des choses.

De quelle manière répondre à ces anxiétés?

La réponse est dans la qualité des politiques qui sont menées dans les pays sur le plan économique, social, environnemental. Prenez l'exemple de la libéralisation du textile et de l'habillement. On peut se demander, dans l'Union européenne, pourquoi la Suède et la Finlande se sont préparées sur une période de 10 ans de manière à non seulement absorber les changements mais en plus à en tirer profit du point de vue de la qualité de leurs emplois, du positionnement de leur production et de leurs exportations face à la concurrence asiatique, et pourquoi d'autres pays ont fait moins bien. Je pense à ceux du sud de l'Europe, comme la France.

L'environnement international était le même pour tous, les concurrents étaient les mêmes, la politique commerciale européenne était la même, les tarifs étaient les mêmes. A ouverture des frontières équivalente, la différence, elle, s'est faite dans la qualité des politiques domestiques. Il me semble qu'aujourd'hui on porte plus d'attention aux conditions dans lesquelles l'ouverture des échanges produit des effets positifs. En revanche, je ne vois nulle part prédominer des thèses prônant le retour au protectionnisme. On sait aujourd'hui que le protectionnisme ne protège pas, car si un pays commence à se protéger les autres vont en faire autant.

Vous considérez que le commerce est favorable à la croissance. Est-ce également le cas pour ceux des pays en développement qui, faute d'industries, sont voués à exporter leurs ressources naturelles à des prix très volatils?

Que les pays en développement aient le sentiment que dans les règles du système commercial multilatéral telles qu'elles ont été façonnées depuis la dernière guerre mondiale il subsiste des iniquités, ce n'est pas contestable. Ce n'est pas un hasard s'il y a le plus de subventions et de protection dans les secteurs où les avantages comparatifs des pays développés sont les moins évidents. C'est un héritage colonial comme si la décolonisation économique n'était toujours pas terminée cinquante après la décolonisation politique. Je pense à l'agriculture, au textile, à l'habillement. Je pense aussi au principe de l'escalade tarifaire qui est une protection appliquée par des pays développés qui consiste à imposer des droits négligeables sur les importations de produits de base mais à les augmenter dès que les produits commencent à être transformés et incorporent de la valeur ajoutée.

Que les pays en développement aient l'objectif de rééquilibrer la donne, cela me paraît parfaitement légitime. Qu'ils soient parvenus à mettre ces questions au premier rang des négociations commerciales multilatérales, cela montre tout simplement que l'OMC est une organisation où les pays en développement parviennent à imposer un ordre du jour qui correspond à leurs intérêts. D'où d'ailleurs l'attachement de ces pays à l'OMC et à ce qui s'y passe.

Et concernant les prix des matières premières, l'OMC est-elle totalement désintéressée?

Tous les prix des matières premières n'évoluent pas dans le même sens. Il est vrai que si on compare l'agriculture avec l'industrie et les services, on observe que le potentiel de gains de productivité dans la production agricole mondiale est le plus important. Quand vous passez de la charrue au tracteur, aux engrais, aux OGM, à la chaîne du froid, vous réalisez des gains de productivité énormes, qui sont deux fois plus importants que dans l'industrie où ils sont déjà deux fois plus importants que dans les services. Or lorsque les gains de productivité se matérialisent, les prix baissent. C'est ce qui est à l'origine de la détérioration des termes de l'échange depuis 30 ans entre pays exportateurs de produits agricoles et les autres, avec un poids de l'agriculture dans les échanges qui a baissé pour une question de prix et non pas de volume. C'est aussi ce qui se passe avec le textile et l'habillement depuis 10 ans, car les prix unitaires ont baissé. Cela provient des délocalisations et de la matérialisation des gains de productivité.

Il n'empêche que certains gouvernements du sud se rebellent contre les exigences des multinationales et que le président de la Banque mondiale lui-même appelle les pays riches à les responsabiliser?

Nous sommes dans un système dominé par le capitalisme de marché. On peut trouver cela bien ou non. On peut chercher des alternatives, et je fais plutôt partie de ceux qui sont critiques. Mais au bout du compte il faut être humble devant les faits: je n'ai jamais trouvé un modèle alternatif au capitalisme qui soit convaincant. C'est pour cette raison que je me suis attaché à une démarche de régulation plutôt qu'à celle de révolution. Dans ce système, le commerce international est une courroie de transmission: il ne créé pas le différentiel de compétitivité entre pays mais offre au contraire la possibilité que ces différences de productivité et d'efficacité, qui sont liées aux technologies, aux qualifications des producteurs et aux rendements des activités, s'égalisent.

Les multinationales ont acquis une maîtrise de ce système et font commerce de tâches comme disent les anglo-saxons, elles ont plus de possibilité que les petits producteurs de localiser leur production à l'endroit qui est le plus efficace. Leur intervention dans la mondialisation est donc plus efficace que celle des autres. Mais quant à savoir quelles limites il faut fixer à l'efficacité du capitalisme en matière commerciale ou financière, c'est une question de choix politique. Certains disent: puisqu'avec les multinationales on introduit de l'efficacité dans l'économie, vive les multinationales. D'autres au contraire estiment qu'il y a des limites à la recherche de rentabilité du capital. La vision des marchés financiers a changé, on est passé d'une rentabilité du capital de 10% à 15%, et on va vers 20%, est-ce durable? C'est une vraie question. Encore une fois, il s'agit de décider du degré de contraintes ou des limites qu'on souhaite mettre à ces forces économiques.

Cette quête de rentabilité est-elle compatible avec les engagements de développement durable que certaines entreprises prétendent prendre?

Il y a effectivement un autre débat qui a été ouvert à propos des responsabilités sociales ou environnementales des entreprises. Aujourd'hui une bonne partie des questions de soutenabilité environnementale de notre modèle économique et social passe par les multinationales, leur conseil d'administration, les ONG, etc .... Il y a des domaines où la responsabilité collective d'opérateurs économiques puissants est reconnue. Lorsque des chefs d'entreprise se mettent d'accord aux Etats-Unis pour créer un club contre les changements climatiques, c'est une initiative privée. Sur tout ce qui concerne le commerce équitable, certains responsables d'entreprises considèrent que les politiques publiques sont insuffisantes et prennent leurs responsabilités à la place des politiques publiques qu'ils jugent défaillantes. D'autres n'ont aucune confiance dans les politiques publiques en général et pensent que s'ils agissent eux-mêmes, les choses seront mieux faites que si ce sont des politiciens qui s'en occupent. Après, c'est une question d'individu et de culture. Quand on voit les montants que Bill Gates ou Warren Buffet mettent sur la table, dans la plus pure tradition philanthropique anglo-saxonne, on est dans des ordres de grandeur différents de ce qu'on connaît dans des sociétés catholiques.

Pour revenir aux difficultés du cycle de Doha, que reste t-il de la fenêtre d'opportunité que vous guettiez pour sortir de l'enlisement?

L'état d'esprit à l'OMC est qu'il serait bon de parvenir, non pas à une conclusion complète du cycle, mais à régler les dossiers qui bloquent la négociation avant la fin juin c'est-à-dire avant l'expiration de l'autorité de négociation du président américain. La fin juin n'est pas une échéance fixe, mais une donnée de la vie politique américaine qui rythme la négociation. Parmi les vingt sujets discutés, une quinzaine ont bien progressé comme les subventions à la pêche ou la facilitation du commerce, les enquêtes anti-dumping. Mais on est toujours focalisé sur les discussions agricoles et industrielles car ce sont les subventions agricoles, les tarifs agricoles et industriels qui sont clé pour débloquer le reste des négociations. Les Etats-Unis, l'Europe, l'Inde et le Brésil, à qui a été confiée la mission de rechercher des convergences, résument les différentes positions dans les négociations.

Puis il s'agira, comme on le fait à l'OMC, de partager ces avancées au sein de cercles de plus en plus larges de membres. Je continue à penser qu'une percée est parfaitement réalisable, mais va-t-elle se réaliser? C'est aux négociateurs de décider. Il y a des adhérences politiques: les agriculteurs américains ne sont pas très chauds pour que soient réduites leurs subventions, les européens pour voir les tarifs douaniers réduits. En fin de compte, ce sont les parlements qui avaliseront un éventuel accord et il est normal que les négociateurs s'assurent à l'avance que les compromis qu'ils ont élaborés vont convenir à leurs mandants. Quand on trouve un accord à l'OMC, cela affecte la vie et l'emploi de milliards de gens en positif ou en négatif. Le fait qu'un accord soit gagnant-gagnant ne suffit pas toujours à convaincre un parlement.

Vous dites disposer de l'appui des leaders politiques, mais cela ne semble guère faciliter les négociations?

Oui, la volonté politique est là. Depuis l'accident majeur qui s'est produit l'année dernière (NDLR: Pascal Lamy a dû geler les négociations du cycle de Doha en juillet en raison des divergences de positions entre les membres de l'OMC), tous les grands leaders, que ce soit M. Bush, Mme Merkel, M. Singh, M. Lula, M. Mbeki, etc, ont tous parfaitement à l'esprit que le coût de l'échec serait considérable pour tout le monde, surtout pour les plus faibles. Ils veulent un accord et ils engageront une partie de leur autorité politique dans ce sens. Il reste à trouver un équilibre et cela signifie entrer dans le détail des dossiers. Les négociations ne butent pas sur les grands principes, ni sur la direction qu'il faut donner à chacun des compartiments. En matière agricole on sait ce qu'on veut: des réductions de subventions et de tarifs. En matière industrielle, on veut des réductions de tarifs. En matière de facilitation du commerce, on veut faciliter le franchissement des frontières etc...

Les seules questions qui subsistent sont celles des proportions dans lesquelles seront opérées ces baisses, des subventions qui pourront être maintenues dans la boîte verte (NDLR: entretien et aménagement du territoire), des produits sensibles qui pourront continuer à être protégés dans les pays développés comme dans ceux en développement. A l'OMC on se met d'accord sur des chiffres, des formules, des règles dont le respect est vérifié par la suite par notre mécanisme de règlement des différents. Les négociateurs font très attention aux engagements qu'ils prennent. C'est la différence entre l'OMC et d'autres organismes internationaux.

De plus, comme dans toute négociation, il y a un mélange de facteurs techniques, de facteurs politiques et de facteurs tactiques. La tactique consiste à essayer de tirer le plus possible de la négociation en essayant de payer le moins possible. Mais il y a un moment où il faudra sortir de la tactique. Le choix de ce moment est entre les mains des négociateurs. Là se trouve le secret de la réussite. Je suis là pour faciliter les choses. Je ne suis ni optimiste ni pessimiste. Je pense qu'une avancée est techniquement faisable. Et surtout les membres de l'OMC manifestent depuis quelque temps une certaine impatience pour que les sujets actuellement essentiels se débloquent et que le cycle aboutisse.

Le cycle a démarré en 2001 et devait être conclu en 2005: la méthode n'est-elle pas en cause?

Il n'y a pas à l'OMC de processus de négociation qui aille du sommet vers la base. La seule procédure que nous connaissons c'est au contraire, de la base au sommet, c'est-à-dire bottom-up. La seule exception a eu lieu en 1992, lorsque Arthur Dunkel, alors directeur général du Gatt (NDLR: précurseur de l'OMC), a déposé un texte consolidé sur la table. C'est arrivé une fois en 60 ans. Dans la négociation actuelle, nous avons toujours procédé selon nos bonnes vieilles méthodes: des groupes de négociation sur l'agriculture, l'industrie, sur l'anti-dumping, les subventions à la pêche, le commerce et l'environnement, se réunissent thème par thème. Puis les présidents des groupes de négociation ont la tâche et l'autorité de déposer des textes de compromis sur la table.

Moi-même je suis président du Comité des négociations commerciales auquel tous ces groupes de négociation rapportent. Je suis très attaché à ce que cette méthode, commune à nos 150 membres, soit respectée. Que dans un processus de préparation de convergence on confie la responsabilité ou des missions particulières aux Etats-Unis, à l'Europe, à la Chine, à l'Inde et au Brésil sur les subventions aux produits agricoles, cela relève du pragmatisme. Leurs intérêts spécifiques sur les questions des subventions et des tarifs agricoles reflètent la diversité des intérêts de nos membres. On peut raisonnablement espérer qu'en testant un compromis dans ces conditions, on peut favoriser une percée. En sachant qu'à l'OMC, il n'y a pas d'avancée qui ne soit pas multilatérale.

Parmi les leaders politiques favorables à un accord, vous ne citez pas Jacques Chirac. Paris, attaché à son agriculture, est-il le grain de sable?

A l'OMC, c'est l'Europe qui est compétente et qui parle. Depuis 1957 dans le traité de Rome, dont on va célébrer le 50ème anniversaire, il y a l'article 133 qui définit la politique commerciale de l'Union, ses objectifs et les grands domaines de décision, et qui prévoit une procédure. On ne peut pas l'ignorer. Peter Mandelson dispose d'un mandat qu'il tient du Conseil et négocie au nom de l'UE. C'est à lui de jauger ses marges de manoeuvre et d'obtenir une majorité qualifiée sur les positions qu'il prend. Comment compose t-il cette majorité qualifiée? C'est son affaire. Je ne peux pas rentrer dans les procédures internes de négociations des pays, cela ne rend pas service à la négociation.

Si juin passe sans que rien ne soit conclu, le cycle de Doha perd-il toute chance?

Je ne travaille pas sur un tel scénario. Si nous laissons passer le mois de juin, je pense que les conditions seront moins favorables qu'aujourd'hui à la conclusion d'un cycle. Aux Etats-Unis il y a l'élection présidentielle en 2008. En Europe, celle du Parlement en 2009. Il y a également une réforme de la politique agricole commune que les Européens vont commencer à regarder en 2008 - 2009. Donc du point de vue du cycle politique, mon opinion est que les conditions seront moins favorables. Je crois qu'elle est assez partagée par les membres de l'OMC.

Ne vaudrait-il pas mieux reconnaître les grandes difficultés à aller au terme du cycle et se contenter des concessions déjà engrangées?

Les pays en développement qui veulent davantage d'ouverture des échanges et une modification des règles du commerce international à leur bénéfice et qui ont obtenu tout cela dans le principe en 2001 lors du lancement du cycle de Doha, veulent voir les résultats. Si les résultats des négociations ne sont pas au rendez-vous, cela ne sera pas sans conséquences. Toutes les propositions qui sont actuellement sur la table risquent de disparaître: la fin des subventions des exportations, la suppression des droits de douane et des quotas au bénéfice des pays les moins avancés... Car ce sont les règles du cycle: rien n'est acquis tant que tout n'est pas acquis. Il y a des sujets qui sont essentiels pour certains pays, mais mineurs pour d'autres. Cela explique que pour l'instant nous n'avons sur la table que des résultats partiels qui sont le fruit des négociations qui ont eu lieu dans les différents groupes. Et même si ces résultats sont déjà impressionnants, deux à trois fois l'équivalent du cycle précédent (NDLR: l'Uruguay round), cela ne suffit pas pour conclure.

Ne dramatisez vous pas un peu les conséquences d'un éventuel échec?

La valeur de police d'assurance collective contre le protectionnisme à laquelle tous les membres de l'OMC ont souscrit est d'autant plus forte que les pulsions protectionnistes sont là. Si le cycle venait à échouer, la valeur du système et la crédibilité des disciplines serait alors sûrement érodée. L'équilibre des forces à l'OMC a changé. Ce ne sont plus seulement les Etats-Unis et l'Europe qui dominent le système. Les pays en développement ont investi dans cette négociation un capital politique. Il y aura des conséquences au-delà des négociations commerciales. Il y a un côté politique, systémique important. Les pays en développement veulent que les changements qui sont intervenus dans le monde ces dernières années se traduisent dans les mêmes proportions par des changements dans nos règles.

Sur un tout autre plan, des rumeurs courent dans la presse française qui font de vous le Premier ministre possible de certains des candidats à la présidentielle: avez-vous envie d'être premier ministre de la France?

J'ai été élu à l'OMC pour un mandat de quatre ans jusqu'en septembre 2009, renouvelable une fois jusqu'en septembre 2013. Je n'ai pas l'habitude de ne pas terminer mes mandats. Je les ai toujours terminés. J'ai fait le choix du service public et de la politique. Une première fois dans une période récente quand je suis parti à Bruxelles pour devenir commissaire européen au Commerce, une deuxième fois en venant à l'OMC. Le niveau auquel j'essaie de servir mes objectifs politiques globaux et mes idées, c'est ici que j'ai décidé de le faire. Je vois bien dans la presse française qu'il y a deux mois j'étais Premier ministre de Mme Royal, il y a deux semaines celui de M. Bayrou. J'attends juste de voir le mois prochain si je ne suis pas celui de M. Bové. Ce sont des rumeurs extrêmement stimulantes pour le microcosme hexagonal. Elles ont été démenties par les uns ou par les autres. La réalité, c'est que ces rumeurs ne sont pas, dans leur majorité, bienveillantes. Elles ont plutôt pour effet de me compliquer la tache dans l'exercice de mon mandat actuel qui est clairement la priorité pour moi.

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