Le bras de fer entre Lisbonne et Bruxelles commence. Le budget 2016 proposé par le nouveau gouvernement portugais socialiste a reçu un accueil glacial de la Commission européenne. Lundi 1er février, Annika Breidthardt, porte-parole de l'exécutif de l'UE a fait part de « grandes divergences » entre les deux parties. Jean-Claude Juncker, le président de la Commission, se dit « très préoccupé. » Ce mardi 2 février, c'est le vice-président de la Commission, Valdis Dombrovskis, qui a estimé que les « progrès des discussions étaient insuffisants pour assurer une conformité du projet de budget portugais avec le pacte de croissance et de stabilité. » Bruxelles a ainsi rejeté des propositions de correction du gouvernement portugais. Des discussions vont se poursuivre jusqu'à vendredi.
Nouveau gouvernement
Le Portugal est fort en retard sur le calendrier prévu par le semestre européen. En raison des élections législatives du 4 octobre et de la crise politique d'un mois et demi qui a suivi, le pays n'a pas pu présenter dans les temps un projet de budget. C'est le nouveau gouvernement dirigé par le socialiste Antonio Costa qui a travaillé à ce projet et qui, selon la nouvelle procédure, l'a soumis à la Commission. Ce gouvernement socialiste est soutenu par les trois partis de gauche radicale, le Bloc des gauches (BE), le parti communiste (PCP) et les Verts (PEV), à l'Assemblée de la République. Antonio Costa s'était engagé à respecter le cadre budgétaire européen auprès du président de la République lors de sa nomination, mais il doit aussi prendre en compte l'accord avec ses alliés qui entendent mettre fin à la politique de contrainte budgétaire imposé depuis 2010.
Ce que prévoit le budget 2016
Sur le papier, le budget proposé respecte largement le pacte de stabilité et de croissance : le déficit portugais serait ramené à 2,6 % du PIB (contre 2,8 % prévu par le précédent gouvernement) et le déficit structurel à 1,1 % du PIB (contre 1,3 % précédemment prévu). Mais la pierre d'achoppement de ce budget est la prévision de croissance. Lisbonne prévoit une croissance de 2,1 %, la Commission, dans ses prévisions d'automne prébpoy 1,7 %. Pour justifier la différence, le premier ministre souligne que le gouvernement a pris plusieurs mesures de soutien de la demande interne, notamment le relèvement progressif du salaire minimum, le renversement des coupes salariales dans la fonction publique, l'élimination de la surtaxe de l'impôt sur le revenu pour les ménages les plus fragiles et la baisse de la TVA dans la restauration.
L'enjeu de la croissance
La « différence » entre Lisbonne et Bruxelles tient principalement à ce que la Commission ne croit pas à cette accélération de la croissance portugaise. Pourtant, le gouvernement a pris des mesures pour contenir les dépenses publiques, en maîtrisant sa consommation et en s'engageant à ne pas augmenter le nombre de fonctionnaires et à les rendre plus mobiles. Des mesures sur les recettes ont également été prises, avec une hausse de l'impôt sur les combustibles et sur le tabac. Antonio Costa pouvait alors parler de « budget responsable » équilibré entre les engagements du pays et ceux de la majorité.
Les conséquences d'un rejet du budget par la Commission
Mais la Commission semble ne pas vouloir donner sa chance au gouvernement Costa. Certes, en théorie, un rejet par la Commission n'empêchera pas l'adoption du texte, qui passera devant le parlement dès jeudi 4 février. Dans le cadre du semestre européen, la Commission donne un avis que le pays peut ou non suivre sur le budget. En cas de dépassement, cependant, Bruxelles est ensuite en droit de proposer des sanctions. Et, selon la directive Two-Pack, il faut au Conseil européen une majorité pondérée des deux-tiers pour s'opposer à cette sanction. Mais là encore, ce n'est pas tant ces sanctions qui, dans l'immédiat, inquiètent Lisbonne.
Le risque d'exclusion du QE
Le vrai danger pour Antonio Costa est plus pressant. Si la Commission rejette le budget 2016, elle donnera une excellente raison aux agences de notation pour abaisser leur note du pays. Or, pour continuer à faire partie de la politique de rachat de titres de la BCE, la dette portugaise doit être notée dans la catégorie « investissement » par les quatre agences reconnues par l'institution de Francfort. Aujourd'hui, une seule agence, la petite canadienne DBRS, maintient la dette portugaise à ce niveau, juste un cran au-dessus de l'abîme.
La note a été confirmée le 13 novembre dernier, mais si le budget est rejeté par Bruxelles, DBRS aura du mal à maintenir cette note. Elle risquerait d'y perdre de la crédibilité alors que, déjà, certaines de ses concurrentes, comme Fitch, ont jugé sévèrement les prévisions de croissance du gouvernement. Dès lors, un rejet du budget par Bruxelles pourrait être le prélude à l'exclusion du Portugal du programme de rachat de titres. Or, sans ce matelas de sécurité, le coût de la dette portugaise (taux d'intérêt) menace de s'envoler, fermant de fait le marché au pays. Le gouvernement portugais en serait alors réduit à négocier avec la BCE une dérogation. Aux conditions de la BCE, évidemment, qui devrait être celles de la Commission. Dès lors, la question de la survie politique du gouvernement sera posée.
L'enjeu politique
L'enjeu de cette procédure budgétaire est donc bel et bien politique. La Commission ne peut ignorer ce fait. La nouvelle coalition portugaise a été un défi à la politique de la troïka menée depuis 2010 et sur laquelle, à la différence de beaucoup d'autres institutions comme le FMI, la Commission n'a jamais fait de mea culpa. Elle pose aussi un problème politique au niveau européen : elle brise la traditionnelle alliance entre sociaux-démocrates et conservateurs qui a été le vecteur politique de l'austérité et de la politique voulue par Bruxelles, et qui est aussi l'alliance qui règne au parlement européen et dont est issue la Commission. En cela, elle créé un dangereux précédent qui commence à inspirer ouvertement les Socialistes espagnols, pourtant réputés très réformistes. Briser cette alliance peut donc être jugé comme une priorité politique par la Commission qui a été définie par Jean-Claude Juncker, son président, dès 2014, comme une « Commission politique ».
Ce que la Commission veut montrer
Enfin, la Commission est sous le feu des critiques en Europe. Critiquée pour son laxisme par le ministre fédéral allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, elle a ensuite été accusée, dans le cas espagnol, de jouer en faveur des Socialistes en rejetant le dernier projet budgétaire de Mariano Rajoy, le leader de la droite espagnole. Rejeter avec éclat un budget porté par un gouvernement de gauche pourrait permettre de montrer à la fois qu'elle se montre dure aussi avec la gauche et qu'elle refuse tout laxisme politique. Bref, on voit décidément que Bruxelles n'a guère de raison de montrer compréhensive avec Antonio Costa et de donner sa chance à l'exécutif portugais. D'où cette fermeté.
La Commission prend un risque inconsidéré
Reste que cette querelle laisse une nouvelle fois passer une chance : celui d'examiner ce dont le Portugal a réellement besoin. Après cinq ans d'austérité, le pays qui avait un temps été présenté comme un exemple, n'est guère capable de produire une croissance supérieure à 2 %. Son chômage recule principalement en raison de l'émigration et des emplois précaires, sa productivité est des plus faibles, sa demande intérieure soutenue uniquement par la faiblesse de l'inflation, son secteur bancaire agonisant et son besoin d'investissements productifs criant. Face à cette situation, le budget 2016 n'est sans doute pas idéal, mais il semble évident que le Portugal n'a surtout pas besoin d'une nouvelle phase de consolidation des dépenses publiques et d'un risque d'expulsion du programme de la BCE. Comme dans le cas grec, ce serait soumettre l'économie d'un pays à un risque immense pour se livrer à un règlement de compte politique.