Vers une crise de leadership à la tête de l'Union européenne

oint de vue Jean-François Durantin PolitologueLe nouvel équilibre au sein des organes de l'Union européenne, né du traité de Lisbonne en vigueur depuis le 1er décembre, va poser des problèmes délicats que la pratique politique devra résoudre. Ce partage des responsabilités part d'un constat inquiétant en ce qui concerne le président du Conseil et celui de la Commission, et ses conséquences dans l'exercice quotidien des pouvoirs de l'Union européenne sont susceptibles d'aboutir à une crise de leadership. Le constat est inquiétant d'un triple point de vue : en ce qui concerne les deux têtes responsables des deux organes vitaux, puis l'interaction au sein d'un exécutif bicéphale, et enfin sur les prérogatives qui légitiment ces deux responsables.Deux personnes sont, concurremment, en charge de deux organes vitaux de l'Union : le président de la Commission, qui dispose de l'initiative législative qu'il partage dans de nombreux domaines avec le Parlement ; et le président du Conseil, lequel assure « la préparation et la continuité des travaux » au sein du Conseil, « ?uvre pour y faciliter la cohésion et le consensus », et « assure la représentation extérieure de l'Union », conformément au traité de Lisbonne. Or il y a effectivement interaction entre ces deux responsables, dans le cadre de la procédure législative, pour ce qui concerne l'élaboration des directives et des règlements. En amont, c'est le président de la Commission qui partage cette initiative avec le Parlement (41 domaines supplémentaires sont prévus dans le traité de Lisbonne) ; en aval, c'est le président du Conseil qui fait approuver ou non ce processus par les 27 représentants des États membres, les parlements nationaux étant susceptibles de revenir sur des directives qui ne leur conviendraient pas. Quant aux prérogatives qui légitiment les deux présidents nommés, elles sont incontestables l'une comme l'autre : le président de la Commission, José Manuel Barroso, est investi par le Parlement ; quant au président du Conseil, Herman Van Rompuy, il est désigné par les chefs d'État ou de gouvernement des 27 États membres. Selon les pères fondateurs, le pouvoir politique aurait dû aller à la Commission. Il n'en a rien été.Selon les rédacteurs de la Constitution européenne, puis du traité de Lisbonne, le pouvoir politique devait aller principalement vers le Conseil. Mais comment cela pourrait-il se faire alors même que les deux présidents sont des « seconds couteaux » ? Concernant le haut représentant pour les Affaires étrangères et de sécurité, il s'agit d'un personnage subordonné, puisqu'il est à la fois vice-président de la Commission et chargé de suppléer le président du Conseil dans la représentation extérieure de l'Union. Il n'en reste pas moins que celui-ci réussit à recréer une unité pour ce qui a trait à la fonction diplomatique de l'Union, en dépit du poids persistant des diplomaties française, allemande et britannique. Il est d'ailleurs cocasse que ce privilège revienne à la Britannique Catherine Ashton, puisque le gouvernement du Royaume-Uni est le plus proche des États-Unis et qu'il était farouchement opposé à la nomination d'un ministre des Affaires étrangères de plein exercice.Enfin, le système des institutions européennes étant semblable à un triangle ? trois côtés, trois sommets, trois présidents (Parlement, Commission, Conseil) ?, la vie de ces organes institutionnels ne saurait se dérouler dans une parfaite harmonie et, fatalement, l'un des sommets du triangle ne peut que l'emporter. Or, actuellement, aucune des deux têtes de l'exécutif ne semble en passe de l'emporter sur l'autre.La conséquence de cet état de fait est tout à fait susceptible d'aboutir à une crise de leadership. En effet, chacun, au sein de cet exécutif bicéphale, dispose d'un avantage : la durée du mandat donne une plus grande stabilité au président de la Commission (cinq ans, contre deux et demi, mandat toutefois renouvelable une fois) ; cependant, l'acte final de la procédure « législative » donne le dernier mot au président du Conseil.Enfin, le Parlement, qui est le seul organe à être élu au suffrage universel et qui fonctionne sur la base du compromis, n'a pas la possibilité de les départager ? et son président, le Polonais Jerzy Buzek, moins encore. Le Parlement peut toutefois conforter par ses votes le président de la Commission ? ou au contraire le censurer, ce qui ne s'est produit qu'une seule fois en trente ans. Dès lors, la crise de leadership est probable entre le président de la Commission, monsieur Barroso, et le président du Conseil, monsieur Van Rompuy. Mais est-elle pour autant inéluctable ? Pour éviter cette crise, il eût fallu désigner à la tête du Conseil une personnalité déterminée et pas forcément élue. On aurait pu recourir à Mario Monti ou à Pascal Lamy, tous deux anciens commissaires connaissant parfaitement tous les rouages. Peut-être eût-il fallu pour cela renoncer à l'Europe des États et s'engager sur la voie d'une Europe davantage supranationale. Le conflit originel de la construction européenne rebondit une nouvelle fois, cinquante-deux ans après la signature du traité de Rome.