Le « milliard des émigrés » ou le martyre de Villèle

STRONG>SÉRIE : MILLE ANS DE FRANCE, MILLE ANS DE DETTELe système de Law et les réductions de l'abbé Terray contribuèrent à la ruine de la monarchie ; les assignats, en tombant, précipitèrent la République ; les banqueroutes de Buonaparte préparèrent la chute de l'Empire. Que tant d'exemples nous avertissent ! » Le 26 avril 1825, à la tribune de la Chambre des pairs, la voix du vicomte de Chateaubriand prend des accents solennels pour s'opposer aux projets de conversion des rentes de son ennemi mortel, le comte de Villèle, ministre des Finances et président du Conseil des ministres. Pourtant, l'ire de l'auteur d'« Atala et Ren頻 semble alors bien exagérée. Jamais en effet, la France n'a joui d'une si belle situation dans ses finances. Le budget est en excédent depuis des années. Le royaume se paie le luxe d'une riche caisse d'amortissement abondée chaque année de quelque 40 millions de francs. La situation est d'autant plus remarquable que, dix ans auparavant, la France a une nouvelle fois frôlé la faillite. L'Empire avait certes évité le recours à l'emprunt en faisant payer ses déficits par les pays conquis. Mais à partir de 1812, les revers des armées impériales creusent à nouveau les dettes. Après Waterloo, les alliés occupent la France à ses frais et exigent une indemnité de 750 millions de francs. Le nouveau roi, Louis XVIII, frère de Louis XVI, aurait pu reprendre les habitudes de sa famille, comme le réclamaient certains députés, et faire une banqueroute partielle. Mais avec sagesse, il choisit une autre voie et accepte dans les finances ce qu'il a accepté en politique : l'héritage révolutionnaire. Comme il avait consenti au régime parlementaire en octroyant la Charte, autrement dit une constitution, il accepte la protection des créanciers. Deux ministres, le baron Louis et le comte Corvetto, s'efforcent de rétablir la confiance par une gestion budgétaire stricte, un doublement des impôts en 1816, la mise en « demi-solde » des vétérans napoléoniens. L'État peut alors emprunter 315 millions de francs à deux banques étrangères, Baring et Hope, et le crédit de la France renaît subitement. En 1818, les alliés, payés, quittent le territoire français. Villèle, ministre depuis 1821, amplifie cette politique. Ce hobereau de province est soucieux de l'argent public. Transparence et rigueur sont ses mots d'ordre. Il est le premier à présenter un budget de façon globale et non par ministère. Il renforce l'administration centrale ainsi que le contrôle du Parlement et de la Cour des comptes sur le budget. Les créanciers affluent. Le 17 février 1824, pour la première fois en trente et un ans d'existence, le cours de la rente 5 % touche 100 francs, c'est-à-dire sa valeur nominale. Mais Villèle est aussi un chef de parti. Et c'est là son drame. Son parti, c'est celui des « ultras », les nostalgiques de l'Ancien régime qui, depuis 1820 et l'assassinat du duc de Berry, neveu de Louis XVIII, ont le vent en poupe. En 1824, ils emportent la quasi-totalité des sièges à la Chambre. Ce parti veut indemniser les émigrés dont les biens ont été vendus pendant la Révolution pour sanctionner ce « pillage ». Mais Villèle n'est pas un aventurier. Cet ancien marin « n'aurait jamais découvert le Nouveau Monde », disait encore Chateaubriand. Il veut donc trouver un moyen de financer ce « milliard des émigrés », précisément 988 millions de francs d'indemnités envisagées. Le 5 avril 1824, Villèle propose une conversion de la rente à 5 % en rente à 3 %. Il ne s'agit pas d'une banqueroute partielle comme sous l'Ancien régime, car le rentier peut refuser la conversion et être remboursé, au pair, de son capital. Et s'il accepte la conversion, il obtient un capital de 133 francs de rente 3 % pour 100 francs de rente 5 %. Son capital augmente donc, mais son revenu annuel passe de 5 à 4 francs par titre. Avec cette opération ingénieuse, l'État économise 28 millions de francs de dépenses annuelles, soit le montant des rentes 3 % qu'il entend verser aux émigrés. Seulement, Villèle n'a pas saisi l'attachement des Français à la rente 5 %, devenue le socle de la stabilité des grandes fortunes. Les oppositions viennent de partout. À gauche, bien sûr, où on l'accuse de vouloir ruiner les rentiers et rouvrir les plaies de la Révolution, mais aussi à droite, où on accuse Villèle de discréditer ainsi l'indemnité des émigrés. Au point que, le 3 juin 1824, la Chambre des pairs rejette le projet de conversion. Chateaubriand, ministre des Affaires étrangères, n'y est pas pour rien. Il est alors remercié sèchement, « comme un laquais qui aurait volé la montre du roi sur la cheminée ». Le projet est cependant relancé. En septembre, Louis XVIII, perclus de gangrène et de goutte, meurt. Le nouveau roi est le très réactionnaire Charles X. Il profite de l'enthousiasme qui précède son sacre à Reims pour faire voter en avril 1825 la loi d'indemnisation. Mais Villèle veut un financement. Il présente un nouveau projet de conversion, cette fois facultative. On propose aux rentiers de conserver leur rente à 5 % ou de la convertir soit en rente à 4,5 % avec une certitude qu'il n'y aura pas de remboursement du capital pendant dix ans, soit en rente à 3 % selon les modalités de la loi de 1824. Pour attirer le chaland, Villèle annonce que la caisse d'amortissement ne rachètera que des rentes à 3 %, ce qui devrait soutenir les cours. Là encore, le débat est très vif, au Parlement et au dehors, et Villèle peinera politiquement à s'en remettre. D'autant que le bilan financier de l'opération ne correspond guère à ses ambitions. Ce sont finalement, au global, 630 millions de francs qui seront payés aux anciens émigrés en rente 3 %, soit une charge annuelle pour l'État de 18,9 millions de francs. La conversion de la rente est un petit succès pour le 3 % et un échec pour le 4,5 %. Au total, l'État économise dans l'opération 6,23 millions de francs de dépenses annuelles. Le pari de Villèle est perdu. Le « milliard des émigrés » a renforcé l'opposition au ministère, à droite comme à gauche, et réduit la marge de manoeuvre de Villèle qui dissout la Chambre en 1827. L'échec de cette dissolution le conduit à la démission en janvier 1828, laissant libre cours aux rêves absolutistes de Charles X qui viendront se briser sur la révolution de 1830. Son cousin d'Orléans, Louis-Philippe, à qui la loi d'indemnisation rapporta gros, s'installe aux Tuileries. La prophétie de Chateaubriand s'est réalisée. Mais, plus encore que pour la branche aînée des Bourbons, la chute de Villèle tourne une page de l'histoire financière de la France. C'est l'échec de la politique vertueuse et comptable de la Restauration. Ce n'est pas un hasard si Balzac place en 1824 son superbe roman « les Employés », qui conte la chute d'un chef de Bureau des Finances, Xavier Raboutin, auteur d'un projet de réduction drastique des dépenses. Son échec lui est alors expliqué par sa femme Célestine. « Tu veux réduire le budget, c'est l'idée vulgaire et bourgeoise ! [...] Le Trésor le plus pauvre est celui qui se trouve plein d'écus sans emploi ; la mission d'un ministère des Finances est de jeter l'argent par les fenêtres, il lui rentre par ses caves. » La pensée budgétaire de la France moderne était née. Romaric God