Pour une doctrine européenne des investissements étrangers
Nicolas Véron, économiste au sein du "think tank" Bruegel (Bruxelles), chercheur invité au Peterson Institute for International Economics (Washington)
Nicolas Véron, économiste au sein du "think tank" Bruegel (Bruxelles), chercheur invité au Peterson Institute for International Economics (Washington)
La procédure de cession de l'entreprise néerlandaise Draka a conduit Antonio Tajani, le commissaire européen pour l'Industrie, à appeler fin décembre à la création d'une "autorité chargée d'examiner les investissements étrangers en Europe". C'est une nouveauté pour la Commission, dont la mission est de démanteler les barrières frontalières, et même si l'avis de M. Tajani n'engage pas ses collègues. Certes, le débat sur les investissements étrangers n'est pas nouveau. Les États-Unis disposent depuis 1988 d'un comité doté d'un large mandat pour examiner les conséquences de telles opérations pour la sécurité nationale et, le cas échéant, imposer des mesures correctrices voire un veto. En Europe, des régimes variés existent dans la plupart des pays, y compris la France où le contrôle n'est toutefois applicable qu'aux secteurs de la défense et de la sécurité.
Ce qui est plus nouveau, et que la crise a accéléré, est le fait que les excédents courants, et donc la capacité d'investissement, sont et seront de plus en plus aux mains de pays comme la Chine et les autocraties pétrolières, dont les conceptions et intérêts géopolitiques peuvent être assez éloignés de ceux des Européens. Cette évolution inéluctable donne un relief nouveau aux enjeux de sécurité : il est, par exemple, compréhensible que les pays d'Europe centrale s'inquiètent des investissements russes dans leur infrastructure pétrolière et gazière. Dans ce contexte, l'UE doit trouver un nouvel équilibre entre, d'un côté, une ouverture absolue qui serait un déni de la réalité de certains risques, et de l'autre, une attitude obsidionale qui s'opposerait à toute acquisition par des acteurs non occidentaux, souvent au mépris du bon sens.
La bonne nouvelle est en effet que la très grande majorité des entreprises ne sont pas stratégiquement indispensables, et que leur cession n'est guère dangereuse même à supposer que l'acquéreur ait des intentions géopolitiques hostiles. Bloquer de telles opérations serait contre-productif, en empêchant l'accès à des sources de capitaux utiles mais aussi la création de liens d'interdépendance qui peuvent contribuer à réduire la probabilité de conflits futurs. Les Français, obsédés qu'ils sont par leurs « champions nationaux », ont souvent tendance à sous-estimer ces aspects. Des acquisitions chinoises, comme celles des PC d'IBM par Lenovo en 2005 ou de Volvo Cars par Geely en 2010, sont inoffensives d'un point de vue stratégique, comme l'a été celle d'Arcelor par Mittal en 2006. Les participations prises par divers fonds souverains dans de grandes banques européennes et américaines en 2007-2008 se sont même révélées être une scandaleusement bonne affaire pour l'Occident.
L'objectif du contrôle des investissements étrangers devrait être la protection des rares entreprises véritablement sensibles, en raison de leurs capacités technologiques irremplaçables ou de leur contrôle de réseaux ou d'infrastructures critiques (notamment télécommunications et Internet), sans que le processus puisse être instrumentalisé à des fins protectionnistes. La situation actuelle, avec des dispositifs nationaux qui ne couvrent qu'imparfaitement les risques potentiels, constitue une menace latente pour le marché unique et pour la stabilité des conditions d'investissement en Europe. Il serait déraisonnable de centraliser tous les contrôles au niveau européen, car ils nécessitent des capacités de renseignement et d'analyse des risques qui n'existent actuellement qu'à l'échelon national. En revanche, il serait éminemment souhaitable que les règles et procédures correspondantes soient définies par une législation communautaire commune, en laissant leur mise en oeuvre aux États membres mais avec des dispositifs de coordination appropriés, notamment dans les cas où les enjeux de sécurité seraient transfrontaliers.
M. Tajani a donc raison sur le fond d'appeler à une nouvelle réflexion sur les investissements étrangers en Europe. Maîtriser les risques potentiels de ces investissements sans se priver de leurs bénéfices économiques implique des arbitrages délicats, mais l'Union européenne a besoin d'une réponse cohérente à ce défi. Le plus tôt sera le mieux.
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Nicolas Véron, économiste au sein du "think tank" Bruegel (Bruxelles), chercheur invité au Peterson Institute for International Economics (Washington)