Fin de la réserve parlementaire, mais quid de la réserve ministérielle ?

À la suite des lois pour la confiance dans la vie politique, la réserve parlementaire a disparu en janvier 2018. Elle permettait aux sénateurs et députés d'attribuer des subventions à des associations et à des collectivités locales. Dans une récente étude, Brice Fabre et Marc Sangnier dévoilent un autre mécanisme par lequel des personnalités politiques nationales parviennent à allouer des ressources financières à certaines collectivités locales. En effet, leur travail concerne les subventions octroyées par l'État aux communes de plus de 3 500 habitants entre 2002 et 2011 et cherche à identifier d'éventuelles variations géographiques en fonction du parcours personnel des ministres.

En premier lieu, une cartographie des liens entre les ministres et l'ensemble des municipalités est construite à partir de leurs communes de naissance, des lycées où ils ont étudié et des mairies où ils ont exercé un mandat de conseiller municipal ou de maire avant d'être nommés au gouvernement. Sur les 200 ministres de la période, 155 ont exercé un mandat de maire ou de conseiller municipal au préalable. Afin d'étudier si les mairies liées aux ministres nouvellement nommés reçoivent davantage que d'autres communes comparables, les chercheurs utilisent les comptes détaillés des municipalités françaises, obtenus auprès de la Direction générale des finances publiques (DGFP). Les caractéristiques retenues pour identifier les municipalités comparables incluent - entre autres - le nombre d'habitants, la structure d'âge de la population, le niveau de revenu des habitants, le taux de chômage ou encore le niveau des impôts locaux.

Des liens professionnels, mais pas personnels

Les résultats des estimations montrent que le montant par habitant des subventions d'investissement reçues par une commune augmente d'environ 45 % dès lors qu'une personnalité politique y ayant effectué au moins un mandat municipal fait son entrée au gouvernement. Le ciblage des subventions accordées est précis puisque les auteurs vérifient que les communes limitrophes de celles où les ministres ont exercé un mandat ne voient pas le niveau de leurs subventions varier. À l'inverse, les municipalités de naissance des ministres et celles où ils ont étudié au lycée ne reçoivent pas davantage de subventions. Ainsi, alors que les liens professionnels et politiques importent dans l'allocation de ces subventions discrétionnaires, ce n'est pas le cas des seuls liens personnels.

Quelles sont les motivations des personnalités politiques ? Ces hausses de subventions peuvent constituer le paiement différé d'un soutien politique, ou bien avoir pour objectif de préparer une élection future, éventuellement municipale, mais probablement aussi législative. En effet, que le ministre soit encore au conseil municipal ou non n'a pas d'influence sur le niveau de l'augmentation de subventions, ce qui suggère la recherche d'un soutien local, quel que soit le niveau d'implication dans la mairie. Une autre explication possible est que ce ciblage peut simplement provenir de la meilleure connaissance de ces municipalités par les ministres, ainsi que d'une capacité à les contrôler. Dans ce cas, les ministres permettent d'atténuer l'asymétrie d'information à laquelle fait face l'administration centrale dans l'attribution de subventions, en lui procurant une meilleure connaissance des territoires.

Une capacité d'influence

L'étude montre aussi le rôle central des réseaux dans la distribution des subventions discrétionnaires. En effet, quel que soit leur niveau hiérarchique - qu'il s'agisse d'un secrétaire d'État, d'un ministre délégué, d'un ministre ou d'un ministre d'État, la nomination au gouvernement a le même impact sur les subventions reçues. Ainsi, ce n'est pas le budget géré qui importe, mais la capacité d'un membre du gouvernement à mobiliser l'administration et les réseaux qui s'ouvrent à lui. Ces réseaux sont nationaux. En effet, les subventions accordées par les départements et les régions aux municipalités connectées à un ministre ne varient pas, soit parce que les ministres n'ont pas les moyens de les influencer, soit parce qu'ils n'essaient pas de le faire. Ainsi, l'effet identifié n'est pas une influence politique générale ou un attrait nouveau pour une ville, mais bien des réseaux nationaux activés initialement par un nouveau membre du gouvernement.

Ces réseaux survivent à la fin d'exercice du ministre. En effet, les municipalités perçoivent un surplus de subventions dès l'année de nomination au gouvernement de leur ancien maire ou conseiller municipal, et elles continuent ensuite de recevoir davantage, même au-delà de cinq années après cette nomination. Les auteurs développent plusieurs explications possibles à ce phénomène. Les ex-ministres peuvent maintenir leur capacité d'influence après leur départ du gouvernement. Par ailleurs, les municipalités ont appris à dialoguer avec l'administration compétente et entretiennent ces liens. Ainsi, le ministre développe la relation entre certains pouvoirs locaux et l'administration centrale, créant ainsi un réseau que les municipalités peuvent continuer à utiliser de manière pérenne.

Des communes inégalement subventionnées

Le montant total du surplus de subventions alloué aux municipalités du fait de leur lien présent ou passé avec un membre du gouvernement est estimé à 30 millions d'euros annuels. Comme les auteurs le précisent, il s'agit d'une fourchette basse, notamment puisque l'étude porte sur la période 2002-2011 et ne prend pas en compte les connexions des municipalités aux ministres des périodes précédentes. Cela représente déjà pas moins de 8 % du total des subventions allouées par l'État aux communes. Bien qu'une majorité de gauche n'ait exercé qu'au cours de la première année de l'étude, les estimations économétriques de Marc Sangnier et Brice Fabre suggèrent que le phénomène mis en évidence s'observe pour les deux bords politiques et a résisté à l'alternance de 2002.

Même si la motivation des ministres n'est pas purement individuelle, mais oriente les subventions vers les communes au sujet desquelles ils sont davantage informés, cela souligne que l'administration manque d'information pour allouer ses subventions de manière optimale. Alors que la suppression partielle de la taxe d'habitation pourrait rendre les collectivités locales davantage dépendantes des transferts de ressources, cette étude met au jour des inefficiences dans ces transferts.

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Par Stéphane Benveniste, Doctorant en économie publique à Aix-Marseille School of Economics, Aix-Marseille Université

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation