OPINION. « Retraites publiques : "Rétablir l’ordre par la lumière" ? »

Par Serge Guérin et Vincent Touzé (*)

Contrairement au privé, le régime de retraite de la fonction publique d’État est, avant tout, un régime d’employeur. La pension y constitue une composante du contrat de travail : un salaire différé, fruit de droits acquis au fil de la carrière. Les organisations syndicales ont d’ailleurs historiquement défendu ce principe, qui engage l’État bien au-delà de la période d’activité.

Dans les pays anglo-saxons, un tel dispositif est explicitement reconnu comme un fonds de pension. Aux États-Unis, les plus importants fonds de pension sont ainsi ceux des fonctions publiques des 50 États fédérés. En contrepartie des engagements de retraite, ces derniers ont accumulé des actifs considérables dans des fonds investis dans l’économie productive avec des rendements significatifs sur longue période. Par exemple, le fonds californien CalPERS gère près de 565 milliards de dollars d’actifs, avec un rendement annuel moyen de 7,7 % sur dix ans.

Rappelons que ces fonds publics de pension contribuent très fortement à l’activité économique et à la puissance de développement et d’investissements des États-Unis.

Le cas de l’État fédéral américain est toutefois différent. Son régime de retraite d’employeur n’est pas adossé à une accumulation d’actifs financiers diversifiés. Il repose sur une reconnaissance explicite de l’engagement dans la comptabilité publique : le fonds de retraite détient des titres spécifiques du Trésor, non négociables, qui apparaissent symétriquement comme une dette publique. Autrement dit, l’État se doit à lui-même (le fonds de pension) et le fonds de pension doit à ses agents, mais cet engagement est inscrit au bilan.

À l’inverse, dans le secteur privé français, les retraites reposent sur un contrat intergénérationnel de répartition : chaque cohorte active de travailleurs finance les pensions des cohortes d’anciens travailleurs (les retraités), selon une logique de solidarité entre générations. Assimiler le régime de la fonction publique à ce modèle revient donc à entretenir une ambiguïté de fond (à tous les sens du terme).

Or c’est précisément ce que fait aujourd’hui la comptabilité publique, en présentant le système des fonctionnaires comme s’il fonctionnait en répartition, selon une identité comptable de type :

Taux de cotisation d’équilibre × nombre de salariés x salaire brut moyen = nombre de retraités x pension moyenne brute versée

Connaître le véritable coût du travail public : un enjeu démocratique

Cette représentation soulève une question essentielle : quel est le véritable coût du travail public ? Le taux de cotisation employeur de 82,28 % depuis le 1er janvier 2026, très élevé en comparaison des 17% de cotisation patronale dans le secteur privé, donnent l’illusion d’un coût salarial majoré, sans pour autant refléter une réalité économique et financière rigoureuse. En 2006, ce taux employeur était 49,9%. Un accroissement de 32,3 points en 20 ans qui a mécaniquement conduit à une « fausse » hausse du coût du travail des fonctionnaires, partiellement compensée par une austérité salariale via le quasi-gel du point d’indice de la fonction publique. Ce biais conduit aussi à surestimer la valeur économique de la production publique. Des dépenses publiques de fonctionnement ont ainsi pu paraître en hausse, alors qu’aucune ressource supplémentaire n’était réellement mobilisée pour augmenter la quantité produite ni la qualité des services publics.

Une approche fondée sur la neutralité actuarielle permettrait de clarifier le débat. Elle consisterait à estimer, pour les fonctionnaires, la part du traitement indiciaire correspondant au financement des droits à retraite, en posant l’équilibre suivant :

Valeur actualisée probable des cotisations versées pendant la carrière = Valeur actualisée probable des pensions futures

Un tel calcul suppose des hypothèses rigoureuses (taux d’actualisation, mortalité, carrière, évolution salariale), mais une approximation simple éclaire les ordres de grandeur. En supposant un taux d’actualisation réel nul et des carrières qui évoluent au rythme de l’inflation, on obtient une équation très simple :

Taux de cotisation × durée de carrière = 75 % × durée de retraite

Le taux d’équilibre se déduit alors par une simple division :

Taux de cotisation = 75 % x (durée de retraite / durée de carrière)

À partir de cette formule se calculent les taux d’équilibre selon l’espérance de vie à la retraite :

• avec 43 années de cotisation et 22 années de retraite, le taux actuariel serait d’environ 38,4 %, soit un taux employeur de 27,3% après retranchement des 11,1% versés par les agents.

• avec 43 années d’activité et 24 années de retraite, il atteindrait 41,9 %, soit un taux employeur de 30,8%.

Ces résultats donnent des ordres de grandeur comparables avec les estimations avancées par les notes du Conseil d’analyse économique (CAE) ou de l’Institut des politiques publiques (IPP), mais s’écartent très sensiblement du taux affiché dans les comptes publics.

Une telle démarche ne modifierait pas le besoin de financement de l’État car ce qui n’a pas été provisionné dans le passé reste à financer. Elle reviendrait essentiellement à transformer des cotisations implicites en transferts explicites. En revanche, elle induirait une véritable révolution comptable. Et une bien meilleure visibilité des enjeux et du coût des choix politiques.

L’intégration des engagements pour financer les retraites des fonctionnaires porte la dette publique à un niveau de 160 % du PIB…

Aujourd’hui comptabilisés hors bilan, les engagements de retraite devraient être de facto intégrés au passif de l’État. La « Certification des comptes publics pour l’exercice 2025 », publiée par la Cour des comptes en avril 2026, évalue ces engagements à 1 428 milliards d’euros pour le seul champ de l’État et de certains régimes spéciaux. Leur intégration porterait mécaniquement la dette publique à un niveau proche de 160 % du PIB.

Un tel affichage serait difficilement compatible avec les critères de Maastricht, mais il présenterait une vertu essentielle : rendre visible la réalité des engagements publics. Et encore, ce chiffre ne couvre qu’une partie des agents publics.

En effet, pour être totalement transparent, l’exercice pourrait être étendu aux fonctions publiques territoriale et hospitalière dont la caisse des retraites est la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales (CNRACL), où les coûts de retraite progressent également de façon progressive. Le taux de contribution employeur à la CNRACL augmente mécaniquement (37,65 % en 2026 et jusqu’à 43,65 % en 2028, décret n°2025‑86 du 30 janvier 2025), ce qui renchérit le coût du travail public et risque de mettre sous forte pression financière les collectivités locales et les hôpitaux. En 2006, le taux employeur était de 26,9%.

Il ne s’agit absolument pas de remettre en cause les droits des fonctionnaires, mais de mieux comprendre leur coût et leur financement. Clarifier la nature du régime — régime d’employeur comparable à un fonds de pension — permettrait d’améliorer l’évaluation des politiques publiques et d’éclairer les décisions. L’ancien inspecteur des Finances, Jean-Pascal Beaufret, s’inscrit depuis longtemps dans cette volonté de vérité des comptes des retraites publiques et a amplement contribué à faire avancer le débat.

La devise de la Cour des comptes, dat ordinem lucendo — « rétablir l’ordre par la lumière » —, comme le rappelait son précédent président Pierre Moscovici en 2024 dans un article publié par la revue Archives de philosophie du droit, prend ici tout son sens. Reste à traduire concrètement cette ambition en faveur d’une transparence accrue du financement des retraites publiques. Ce qui nécessite aussi un courage politique affirmé.

Faire la lumière sur les engagements publics n’est pas une contrainte : c’est une condition indispensable d’un débat démocratique éclairé.

Alors que la campagne électorale pour 2027s’ouvre à peine, il est essentiel d’affronter lucidement ces réalités. Cela permettrait de mieux éclairer le débat démocratique et de donner à chacun les moyens de se forger une opinion avisée. Ce serait aussi un levier pour limiter les propositions démagogiques, pour mieux apprécier le coût réel des services publics et pour préciser les contreparties des choix politiques proposés.

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(*) Serge Guérin, sociologue, professeur à l’Inseec GE et Vincent Touzé, économiste, directeur de recherche à l’OFCE-Sciences Po Paris