Sonia Schwartz
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DADO RUVIC
Guerre en Ukraine, tensions géopolitiques, réacteurs nucléaires à l'arrêt... De nombreux éléments convergent pour générer de fortes incertitudes quant à l'hiver qui se fait sentir. Aurons-nous assez d'énergie pour satisfaire toutes les demandes ? Un mot se trouve sur toutes les lèvres : « sobriété ».
Début octobre, le gouvernement français a présenté un plan de sobriété énergétique qui se donne pour objectif de réduire la consommation intérieure de 10 % d'ici 2024 afin d'éviter les coupures. La campagne de communication « je baisse, j'éteins, je décale » a été lancée dans la foulée.
Il n'y aura, certes, pas de « police des températures », martèle le gouvernement, pour vérifier que chacun, ménages comme entreprises, joue le jeu. Toutefois, si coupure il doit y avoir, qui pénaliser en priorité ? L'enjeu de l'information est primordial sur ces questions : comment savoir qui fournit les efforts ?
Face à ces enjeux, Roland Lescure, ministre délégué chargé de l'industrie, proposait le 29 août dernier la mise en place d'un marché de quotas de l'énergie de gré à gré. Cet instrument est bien connu des économistes depuis les contributions des professeurs Thomas Crocker et John Dales dans les années 1960 pour lutter contre la pollution. L'idée a, semble-t-il, depuis été écartée, mais la discussion ne semble pas dénuée d'intérêt. Nos travaux de recherche en économie de l'environnement permettent d'en interroger la pertinence en termes de justice sociale et d'efficacité.
Au premier abord, la demande de réduction de la consommation d'énergie de 10 % aux entreprises peut paraître légitime. On peut imaginer que les coupures à venir concerneront en priorité les entreprises non respectueuses de l'objectif, ce qui reviendrait à punir les mauvais élèves. Toutefois, ce raisonnement semble un peu trop rapide. Il ne prend notamment pas en compte l'hétérogénéité entre les entreprises.
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Nombreuses sont en effet celles qui ont déjà, par le passé, réduit leur consommation d'énergie et même obtenu des performances environnementales au-delà des mesures indiquées par l'État. L'objectif de 10 % de réduction sera ainsi plus facilement atteint par les entreprises qui n'ont jusqu'alors réalisé aucun effort de sobriété énergétique et plus difficilement pour celles qui sont déjà les plus vertueuses. En résumé, cette politique, qui consiste à considérer de façon uniforme des entreprises différentes, peut être considérée comme injuste, et assez coûteuse à respecter.
De même, de nombreux fournisseurs d'énergie ont déjà annoncé la mise en place de « bonus sobriété », récompensant les réductions de consommation d'énergie cet hiver ou le report de consommation des périodes de pics vers les périodes creuses. Le gouvernement français réfléchit aussi à financer de tels bonus, finançant ainsi l'incitation à la réduction d'énergie collectivement via le budget de l'État. Si ces moyens peuvent s'avérer efficaces à éviter les coupures, ils récompenseront certainement les agents qui, jusqu'à présent, étaient les plus énergivores.
Une façon de considérer la justice sociale serait de prendre en compte le comportement passé des agents pour différencier les objectifs. Il s'agirait de fixer un objectif réduit ou d'exonérer celui qui a déjà réalisé des efforts. Cette solution peut toutefois se heurter à l'impératif d'efficacité économique, qui impose de demander davantage d'efforts à ceux qui ont le plus de facilité à réaliser des économies d'énergie.
Quel que soit l'objectif retenu - efficacité ou justice sociale - le régulateur va se heurter à un problème d'information. Comment distinguer les entreprises vertueuses des autres ? Comment identifier les entreprises qui peuvent réaliser des efforts à faibles coûts ?
C'est à solutionner cette problématique que la proposition du ministre Roland Lescure aurait pu participer. L'idée de quotas de l'énergie transférables permettrait effectivement de prendre en compte l'hétérogénéité des entreprises, en évitant l'épineuse question du recueil d'information.
Expliquons le mécanisme. L'État fixe l'objectif d'économie d'énergie à 10 %, ce qui revient à indiquer une quantité d'énergie maximale à consommer collectivement. Il fractionne ensuite ce plafond sous forme de quotas de l'énergie. Chaque entreprise a l'obligation légale de détenir un quota pour justifier une consommation d'énergie équivalente.
Ces quotas sont transférables. Certaines entreprises pourraient trouver plus avantageux de réduire davantage que demandé leur consommation énergétique et de vendre leurs quotas à des entreprises éprouvant des difficultés à atteindre l'objectif de réduction. Les économies d'énergie seraient obtenues au coût collectif le plus faible possible, atteignant le fameux critère d'efficacité. Cet instrument de régulation offre donc une plus grande flexibilité aux entreprises tout en respectant l'objectif affiché par l'État.
Une certaine forme de justice sociale pourrait être atteinte en travaillant sur la distribution des quotas. Nos travaux sur ce sujet aboutissent à cette proposition : afin de récompenser les entreprises les plus vertueuses, les quotas pourraient être répartis de façon inversement proportionnelle aux dépenses d'énergie passées.
Reste la question du prix des quotas, variable décisive pour l'efficacité du mécanisme car c'est sur celle-ci que reposeront les décisions des entreprises. Deux types de marchés sont envisageables. Dans un marché organisé, les quotas sont distribués par l'État et une bourse d'échange permet d'organiser les transactions tout en faisant apparaître un prix en continu. Cela est différent dans un marché de gré à gré.
Si l'on suit la suggestion du ministre, chaque entreprise devrait réduire de 10 % sa consommation d'énergie et une entreprise ne pouvant atteindre cet objectif aurait la possibilité d'acheter des quotas à une entreprise ayant davantage réduit sa consommation par rapport aux 10 % demandés. La difficulté de la rencontre des potentiels partenaires à l'échange limite, de fait, le nombre de transactions. Tous les échanges mutuellement profitables ne pourront être réalisés.
Comme les entreprises devront s'entendre sur un prix, il est peu probable que ce marché fasse émerger le « juste prix » du quota, surtout si des entreprises ont un poids plus important que d'autres au moment de négocier. D'après nos recherches étudiant la position dominante sur les marchés de quotas de pollution, le coût collectif du respect de la contrainte d'économie d'énergie est plus élevé que sur un marché organisé.
Par ailleurs, dans ce système, la dotation initiale des quotas est « implicite » et correspondrait à une réduction de 10 % de la consommation d'énergie. Elle ne peut donc plus être utilisée afin d'atteindre un objectif de justice sociale.
Voilà pourquoi la plupart des marchés environnementaux de type plafonnement et échange de quotas sont des marchés organisés. À titre d'exemple, on peut citer le programme américain Acid Rain, ou encore le marché européen du carbone. Des expériences d'échange de gré à gré ont eu lieu, dans les années 70 aux États-Unis dans le cadre de la lutte contre la pollution atmosphérique, avec un succès mitigé. La lourdeur bureaucratique et l'incertitude sur les modalités des transactions ont considérablement affaibli l'intérêt de ce type de marché.
Qu'en retenir ? Le recours à un marché de quotas organisé peut effectivement s'avérer intéressant pour faire face à la crise énergétique en réalisant les économies d'énergie là où elles sont les moins coûteuses. Une certaine forme de justice sociale peut aussi être atteinte par le biais de la dotation initiale. Toutefois, le problème de la concordance de l'agenda politique avec l'urgence à résoudre cette crise énergétique se pose. Il est peu probable qu'un marché de quotas organisé puisse être opérationnel dans les semaines qui viennent.
Si un marché de gré à gré a une efficacité moindre qu'un marché organisé, il pourrait néanmoins apporter de la flexibilité aux entreprises par rapport à une réglementation uniforme, et permettre d'éviter, à court terme, des coupures d'énergie. La justice sociale serait une dimension toutefois laissée de côté.
Quelle que soit la politique retenue - objectif uniforme, marché de quotas organisé ou non, bonus sobriété -, il faut garder à l'esprit les conséquences de ces différentes mesures de court terme sur les comportements futurs. L'anticipation de prochaines régulations pourrait freiner aujourd'hui les comportements vertueux des agents, de peur d'être pénalisés à l'avenir pour des efforts passés.
Par Sonia Schwartz, Professeur des universités en sciences économiques, Université Clermont Auvergne (UCA).
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
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