Romaric Godin
La proposition de Manuel Valls de supprimer les conseils généraux et de diviser par deux le nombre de régions semble assez ambitieuse lorsque l'on compare ce qui s'est fait dans le reste de l'Europe. Car, un peu partout sur le Vieux continent, on s'est interrogé sur l'organisation des territoires et sur le coût de son fonctionnement. Et l'on a parfois agi, avec plus ou moins de radicalisme.
Le Royaume-Uni, pays très centralisé, n'a jamais hésité à modifier radicalement son organisation locale. Ainsi, le pays est-il composé de quatre entités plus ou moins autonomes (Angleterre, Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord) qui, toutes, à l'exception de l'Angleterre, disposent depuis 1998 (avec des interruptions pour l'Ulster), d'un exécutif local dotés de larges pouvoirs.
Dans l'Angleterre proprement dite, l'organisation territoriale est le fruit de plusieurs réformes qui se sont succédé. En 1965, la région du Grand Londres (Greater London), constituée de 32 boroughs avait déjà modifié la structure administrative locale qui fut revu de fond en comble en 1974, date d'un grand «big-bang local. » La loi réorganisait les autorités locales autour de deux niveaux : les comtés et les districts. Les comtés, au nombre de 83, étaient divisés entre comtés urbains (Metropolitan Counties) et ruraux (Non Metropolitan Counties). Les communes, elles, étaient supprimées dans les zones urbaines pour ne concerner que 35 % de la population.
Cette nouvelle organisation s'est révélée assez coûteuse et peu performante, notamment dans les zones urbaines. En 1986, ont ainsi été crées les « Autorités Uniques » (Unitary Authorities) qui supprimaient les districts et les conseils de districts dans la plupart des zones urbaines. Dans ces zones, donc, il n'existe qu'une seule autorité locale. Le gouvernement aurait voulu aller plus loin et généraliser ce système, mais devant les résistances, il a dû s'arrêter là, se contentant de créer quelques autorités uniques de plus. L'Angleterre, en dehors de Londres, est donc divisée en 55 autorités uniques, 6 comtés urbains divisés en 36 districts et 27 comtés ruraux divisés en 201 districts. le pays compte également plus de 10.000 communes (civil parishes). En 1994, le gouvernement avait tenté de créer un autre niveau intermédiaire sur le modèle français en créant neuf régions. Cette expérience a été supprimée en 2011 par l'actuel gouvernement britannique.
L'exemple du Danemark est également un modèle d'efficacité. Ce petit pays de 5 millions d'habitants était divisé avant 1970 en 24 régions (amter) divisés en 1098 communes (kommunen). Le pays a connu deux grandes lois administratives. En 1974, les régions sont ramenées à 13 et le nombre de communes est divisé par quatre à 275. En 2005, une loi de large consensus politique réduit encore le maillage et ramène le nombre de régions à 5 et le nombre de communes à 98. Les autres divisions administratives (policières et judiciaires) sont également divisées par quatre. En 40 ans, le Danemark a donc divisé par cinq le nombre de régions et par 10 celui des communes.
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L'Allemagne n'est guère en avance en ce domaine de la simplification administrative. Certes, dans les années 1950, deux Länder ont fusionné pour donner naissance au Bade-Wurtemberg. Mais le nombre des Etats fédérés reste de 16, un niveau que de nombreux observateurs jugent trop élevé. Surtout, certains Länder sont jugés économiquement trop faibles, celle le cas de la ville-Etat de Brême ou de la Sarre. Depuis vingt ans, des projets de réorganisations des Länder sont avancées. On a évoqué la possibilité de réduire le nombre de Länder de 16 à 9 ou 7. Ces projets prévoient immanquablement la suppression des Villes-Etats de Brême, Hambourg et Berlin et la fusion de la Sarre et de la Rhénanie-Palatinat.
L'ennui, c'est que l'Etat fédéral ne peut pas imposer cette réorganisation par le haut. Les Länder constituent l'Etat fédéral outre-Rhin, ils ne sont pas « une partie » de l'Etat central. Il faut donc en passer par une décision populaire et souvent par un référendum. Or, l'identité des Länder est forte, surtout dans les petits Länder. D'autant que ces Länder disposent de certains avantages non négligeables, comme une surreprésentation au Bundesrat. Brême, 600.000 habitants compte ainsi 3 membres du Bundesrat, contre seulement 6 à la Rhénanie du Nord Westphalie, 18 millions d'habitants…
Du coup, les fusions de Länder semblent chose impossible : en 1996, la fusion entre le Brandebourg et Berlin avait été rejetée par référendum par 63 % de non, malgré un vote favorable des deux parlements régionaux à la majorité des deux tiers. En attendant, Berlin, comme Brême restent des Länder très déficitaires sur le plan financier qui auront bien du mal à respecter la règle d'or et son « zéro déficit » en 2020.
Pour le reste, l'Allemagne n'a parfois rien à envier à notre millefeuille administratif, malgré la réforme territoriale des années 1970. Avec une différence notable : les villes regroupent souvent plusieurs niveaux administratifs. Entre l'Etat fédéral et les communes, on peut compter jusqu'à six niveaux. Là encore, tout dépend de la volonté des Länder. Certains ont agi en supprimant par exemple le niveau sous-régional (Regierungbezirke), mais il reste des complexités immenses comme en Rhénanie du Nord Westphalie. Reste néanmoins que l'Allemagne réduit progressivement le nombre de commune. Depuis la réunification, le nombre de communes est passé de plus de 16.000 à moins de 12.000.
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Romaric Godin
