Millefeuille administratif : ce qu'ont fait nos voisins

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Un bulletin de vote pour l'élection régionale à Brême, le plus petit Land allemand.
Un bulletin de vote pour l'élection régionale à Brême, le plus petit Land allemand. (Crédits : Reuters)
Manuel Valls veut diviser le nombre de régions par deux et supprimer les fonctions administratives du département. Une vision ambitieuse au regard des évolutions de plusieurs de nos voisins européens.

La proposition de Manuel Valls de supprimer les conseils généraux et de diviser par deux le nombre de régions semble assez ambitieuse lorsque l'on compare ce qui s'est fait dans le reste de l'Europe. Car, un peu partout sur le Vieux continent, on s'est interrogé sur l'organisation des territoires et sur le coût de son fonctionnement. Et l'on a parfois agi, avec plus ou moins de radicalisme.

Royaume-Uni : une concentration des pouvoirs en zone urbaine

Le Royaume-Uni, pays très centralisé, n'a jamais hésité à modifier radicalement son organisation locale. Ainsi, le pays est-il composé de quatre entités plus ou moins autonomes (Angleterre, Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord) qui, toutes, à l'exception de l'Angleterre, disposent depuis 1998 (avec des interruptions pour l'Ulster), d'un exécutif local dotés de larges pouvoirs.

Dans l'Angleterre proprement dite, l'organisation territoriale est le fruit de plusieurs réformes qui se sont succédé. En 1965, la région du Grand Londres (Greater London), constituée de 32 boroughs avait déjà modifié la structure administrative locale qui fut revu de fond en comble en 1974, date d'un grand «big-bang local. » La loi réorganisait les autorités locales autour de deux niveaux : les comtés et les districts. Les comtés, au nombre de 83, étaient divisés entre comtés urbains (Metropolitan Counties) et ruraux (Non Metropolitan Counties). Les communes, elles, étaient supprimées dans les zones urbaines pour ne concerner que 35 % de la population.

Cette nouvelle organisation s'est révélée assez coûteuse et peu performante, notamment dans les zones urbaines. En 1986, ont ainsi été crées les « Autorités Uniques » (Unitary Authorities) qui supprimaient les districts et les conseils de districts dans la plupart des zones urbaines. Dans ces zones, donc, il n'existe qu'une seule autorité locale. Le gouvernement aurait voulu aller plus loin et généraliser ce système, mais devant les résistances, il a dû s'arrêter là, se contentant de créer quelques autorités uniques de plus. L'Angleterre, en dehors de Londres, est donc divisée en 55 autorités uniques, 6 comtés urbains divisés en 36 districts et 27 comtés ruraux divisés en 201 districts. le pays compte également plus de 10.000 communes (civil parishes). En 1994, le gouvernement avait tenté de créer un autre niveau intermédiaire sur le modèle français en créant neuf régions. Cette expérience a été supprimée en 2011 par l'actuel gouvernement britannique. 

Danemark : la méthode "brutale"

L'exemple du Danemark est également un modèle d'efficacité. Ce petit pays de 5 millions d'habitants était divisé avant 1970 en 24 régions (amter) divisés en 1098 communes (kommunen). Le pays a connu deux grandes lois administratives. En 1974, les régions sont ramenées à 13 et le nombre de communes est divisé par quatre à 275. En 2005, une loi de large consensus politique réduit encore le maillage et ramène le nombre de régions à 5 et le nombre de communes à 98. Les autres divisions administratives (policières et judiciaires) sont également divisées par quatre. En 40 ans, le Danemark a donc divisé par cinq le nombre de régions et par 10 celui des communes.

En Allemagne : les Länder avancent lentement en ordre dispersé

L'Allemagne n'est guère en avance en ce domaine de la simplification administrative. Certes, dans les années 1950, deux Länder ont fusionné pour donner naissance au Bade-Wurtemberg. Mais le nombre des Etats fédérés reste de 16, un niveau que de nombreux observateurs jugent trop élevé. Surtout, certains Länder sont jugés économiquement trop faibles, celle le cas de la ville-Etat de Brême ou de la Sarre. Depuis vingt ans, des projets de réorganisations des Länder sont avancées. On a évoqué la possibilité de réduire le nombre de Länder de 16 à 9 ou 7. Ces projets prévoient immanquablement la suppression des Villes-Etats de Brême, Hambourg et Berlin et la fusion de la Sarre et de la Rhénanie-Palatinat.

L'ennui, c'est que l'Etat fédéral ne peut pas imposer cette réorganisation par le haut. Les Länder constituent l'Etat fédéral outre-Rhin, ils ne sont pas « une partie » de l'Etat central. Il faut donc en passer par une décision populaire et souvent par un référendum. Or, l'identité des Länder est forte, surtout dans les petits Länder. D'autant que ces Länder disposent de certains avantages non négligeables, comme une surreprésentation au Bundesrat. Brême, 600.000 habitants compte ainsi 3 membres du Bundesrat, contre seulement 6 à la Rhénanie du Nord Westphalie, 18 millions d'habitants…

Du coup, les fusions de Länder semblent chose impossible : en 1996, la fusion entre le Brandebourg et Berlin avait été rejetée par référendum par 63 % de non, malgré un vote favorable des deux parlements régionaux à la majorité des deux tiers. En attendant, Berlin, comme Brême restent des Länder très déficitaires sur le plan financier qui auront bien du mal à respecter la règle d'or et son « zéro déficit » en 2020.

Pour le reste, l'Allemagne n'a parfois rien à envier à notre millefeuille administratif, malgré la réforme territoriale des années 1970. Avec une différence notable : les villes regroupent souvent plusieurs niveaux administratifs. Entre l'Etat fédéral et les communes, on peut compter jusqu'à six niveaux. Là encore, tout dépend de la volonté des Länder. Certains ont agi en supprimant par exemple le niveau sous-régional (Regierungbezirke), mais il reste des complexités immenses comme en Rhénanie du Nord Westphalie. Reste néanmoins que l'Allemagne réduit progressivement le nombre de commune. Depuis la réunification, le nombre de communes est passé de plus de 16.000 à moins de 12.000.

L'Italie supprime entièrement un niveau administratif

La réforme administrative de l'Italie est un serpent de mer de la politique péninsulaire. Avec la crise, la question des provinces est revenue sur le devant de la scène. Accusé d'entretenir la corruption et de complexifier les structures administratives, ces provinces, équivalentes à nos départements, étaient 104 en 2008, soit une quinzaine de plus qu'en 1945. L'organisation des provinces avaient été revues, notamment dans leur nombre, par Mario Monti en 2012. Mais Enrico Letta est allé plus loin. Il a préparé une loi votée voici une semaine par la chambre qui vide de leur substance les provinces, réduites à l'état de simples divisions géographiques. Les assemblées et les exécutifs provinciaux ont été supprimés au 1er janvier 2015. Les élections prévues en mai ont été annulées. C'est le schéma qu'a prévu Manuel Valls avec les départements à l'horizon 2011. Rome espère économiser 800 millions d'euros de dépenses grâce à cette mesure.

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Commentaires
a écrit le 20/04/2014 à 13:16 :
Bon article.
Dommage pour l'erreur sur la conclusion, qui le rend incompréhensible.
a écrit le 13/04/2014 à 18:58 :
C'est sur que c'est plus facile de supprimer par deux les personnes travaillant dans les commune pour un petit salaire que de diviser par deux le nombre des membre de l’assemblée national, du sénat ou des ministres... D’ailleurs ils ont réduit leur au moins de 2 leur nombre lors de la réorganisation ? On en est loin il me semble malgré les ministres qui avaient des ministères qui faisaient le même travail !
a écrit le 11/04/2014 à 11:41 :
Si on supprime des communes, des départements, des régions, le nombre de députés, le sénat, ...., nos hommes politiques vont devoir aller bosser!
Ils ne seront jamais d'accord!
a écrit le 11/04/2014 à 11:00 :
ils veulent faire des réformes mais ne veulent pas virer le trop plein , alors à quoi réformer je me le demande !.
a écrit le 11/04/2014 à 10:20 :
Le mille feuille protège un bon nombre de personnes qui serait à la recherches d'emploi en catégorie "A" , donc oubliez , comme toutes réformes des collectivités locales qui embarrasseraient tous les partis . C'est le serpent de mer que l'on remue depuis 40 ans .
a écrit le 11/04/2014 à 8:17 :
Les questions de compétences du mille feuille sont certainement plus importantes que la structure de ce mille feuille. Mais l'Etat, réagissant toujours avec mile trains de retard, se doit de bouger car viennent maintenant les questions suivantes: faut-il vraiment considérer les fonctions politiques comme devant être réservées à des professionnels de la politique: gageons que que tous les politiques répondront Oui à cette question, et tous les autres francais Non.. Il nous faut un New Deal!
Réponse de le 25/04/2014 à 13:56 :
Bien d'accord. Politique ne doit pas être un métier, mais une vocation. Nos hommes politiques depuis 40 ans se sont juste évertués à nous faire croire le contraire. Comme les présidents et les mebres des associations loi de 1901, les hommes politiques devraient être au service du pays, et pas au leur, et devraient être rémunérés sur la base de leur revenus avant leur entrée en fonction, avec une prise en charge de leur frais liés à leur fonction, ni plus, ni moins, le tout sous le contrôle de la Cour des Comptes. Sûr que cela assainierait grandement la gestion du pays!

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