OPINION. « Diplomatie : le multi-alignement en renfort du multilatéralisme ? »

Par Jean Lévy, ancien ambassadeur de France, ancien conseiller diplomatique adjoint de François Mitterrand (*)

« Les hommes croient volontiers que leur temps est unique », écrivait en 1962 Raymond Aron dans son essai Paix et guerre entre les nations ; et le grand analyste des rapports de force de compléter : « il l’est, en effet, comme tous les autres ». Notre époque n'y fait pas exception. Tout semble avoir été dit sur la manière dont le retour de Donald Trump aux manettes de la diplomatie étasunienne aurait dynamité les équilibres internationaux hérités de la Seconde Guerre mondiale : fin prophétisée du multilatéralisme, prétendue obsolescence des Nations Unies, victoire autoproclamée de la force brute et de la diplomatie « transactionnelle »... 

Pourtant, si nos certitudes chancèlent - et plus nettement depuis que les États-Unis et Israël ont déclaré la guerre à l’Iran -, « l'ordre international », lui, en a vu d'autres. Qui se souvient des paralysies onusiennes pendant la guerre froide, des divisions occidentales lors de l’invasion de l’Irak en 2003 ou des annonces aussi régulières qu'infondées d'une « mort » imminente de l'OTAN ou de l'Union européenne (UE), sait que le multilatéralisme n'a jamais été un état de stabilité. 

La Coalition des volontaires, ou comment contourner les impasses du multilatéralisme 

Mais bien plutôt un permanent rapport de force. Quitte, parfois, à devoir contourner le strict cadre du multilatéralisme pour emprunter, au cas par cas, des voies de traverse ad hoc. On glose ainsi, à raison, sur la marginalisation de l'Europe dans le règlement d'un conflit qui la concerne pourtant au premier chef, en Ukraine. UE divisée, paralysée par la règle de l'unanimité et sans puissance militaire propre ; ONU corsetée par le veto russe ; OTAN soumise aux volte-face du président américain : comment sortir de l'impasse ?

Par une empirique « Coalition des volontaires », ont répondu 35 nations, parmi lesquelles une trentaine d’États européens. Destinée à soutenir l'Ukraine face à l'invasion russe et à dessiner un cadre pour une paix durable, cette coalition n'est pas née du rejet du multilatéralisme, mais des contraintes inhérentes au système actuel. Permettant d'agir sans unanimité et sans craindre les veto institutionnels, d'avancer plus vite, en testant des options et selon des niveaux d'engagement différenciés, ce format n’aplanit pas les obstacles ; il les contourne. Un multilatéralisme à la carte, en quelque sorte. 

Contourner les obstacles, c'est aussi ce que se propose de faire le groupe de médiation baptisé Quad, qui rassemble les Etats-Unis, l'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis (EAU) et l’Égypte autour de la question du Soudan, déchiré par la guerre civile depuis plusieurs années. Appelant à une trêve humanitaire, suivie d'un cessez-le-feu puis d'une transition vers un gouvernement civil indépendant et débarrassé des milices affiliées aux Frères musulmans, le Quad démontre que des puissances moyennes émergentes peuvent utilement, tout autant que les grandes institutions internationales, œuvrer à la paix.

Deuxièmes donateurs d'aide humanitaire au Soudan derrière les Etats-Unis, les EAU illustrent la manière dont ces puissances émergentes, parmi lesquelles on peut également citer l'Inde ou le Qatar, pèsent discrètement sur le règlement des conflits régionaux et globaux. Ce n'est pas un hasard si les Émirats font également partie des rares pays qu'Israël autorise à acheminer de l'aide humanitaire à Gaza, consacrant près de la moitié (45%) de leur aide globale à l'enclave palestinienne – les Émirats viennent d’ailleurs de profiter du Conseil pour la Paix, réuni par Donald Trump, pour annoncer le déblocage de 1,2 milliard de dollars à destination de Gaza. Pragmatique avant d'être idéologique, cette diplomatie du multi-alignement parle avec toutes les parties et donne des résultats concrets, là où les chancelleries occidentales se contentent souvent d'incantations sans lendemain. 

Vers une diplomatie à plusieurs vitesses ? 

Est-ce à dire qu'une forme de « minilatéralisme » serait en passe de supplanter le multilatéralisme ? Tentant, peut-être, d'un point de vue intellectuel, mais ce glissement ne résiste pas à l'épreuve du réel : le multilatéralisme universel était, est et restera le cadre de référence pour traiter des grands sujets globaux, tels que le climat ou les migrations. Mais les puissances historiques auraient tort de ne pas voir que les pays du Sud global se sentent, légitimement, exclus de la marche du monde. Et qu'à condition de disposer des moyens juridiques et financiers adaptés, des conseils de sécurité régionaux peuvent se montrer plus efficaces que les grandes arènes internationales. À cet égard, le spectre d'un embrasement régional au Moyen-Orient fait figure de véritable épreuve du feu pour ces nations émergentes.

L'historien Robert Zaretsky dressait il y a peu dans les colonnes du Monde un parallèle stimulant, relevant la proximité entre les puissances moyennes d'aujourd'hui et les cités-Etats siciliennes du Ve siècle avant notre ère telles que décrites par Thucydide, qui, forgeant de nouvelles alliances, se dressèrent contre l'impérialisme d'Athènes. « Aujourd'hui », écrit-il, « nous assistons à une refonte des alliances existantes à mesure que la puissance hégémonique américaine vieillissante (…) se disperse et vacille ». Ce monde mélien qui se dessine, du nom de l'île de Mélos dont l'anéantissement précipita il y a 2 500 ans la chute d'Athènes, ne sera donc pas celui de la fin du multilatéralisme, mais celui qui verra l'avènement d'une diplomatie à étages, ou à plusieurs vitesses. 

L’actualité récente illustre la nécessité de ce multilatéralisme polymorphe (un équivalent diplomatique du « just on time » de l’industrie automobile) pour régler les nombreux défis qui se présentent à nous. Deux exemples en attestent : la création d’un Conseil pour la Paix encore « baroque » dans son organisation, mais dont l’objectif reste bien, selon les déclarations de Donald Trump, de rendre l’ONU plus efficace. Mais aussi l’intervention de Mike Waltz à la Conférence de Munich sur la sécurité, le représentant permanent des Etats-Unis au Conseil de sécurité de l’ONU distribuant, à la fin de son discours, une casquette sur laquelle on pouvait lire l’inscription « MUNGA » : « Make United Nations Great Again ». 

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(*) Ancien élève de l'ENA, diplomate, Jean Lévy a été conseiller diplomatique adjoint de François Mitterrand. Ancien Ambassadeur de France, il rejoint le secteur privé de 2005 à 2013, avant d'être rappelé par Laurent Fabius pour prendre les fonctions d'Ambassadeur pour le Sport au Quai d'Orsay.