Le budget 2015 est connu, et le planning de réduction des déficits annoncé jusqu’en 2017. Le gouvernement de Manuel Valls taillera de façon généralisée dans les dépenses publiques, mais sans véritables choix stratégiques. On peut aussi s’inquiéter par ailleurs de prévisions de croissance irréalistes. Enfin, l’hypothèse de neutralité ricardienne peut rendre inefficace le plan du gouvernement de réduction des déficits
Les grandes lignes du budget de la France pour 2015 et les perspectives ultérieures données par le gouvernement français sont connues : les dépenses publiques doivent baisser par rapport à la trajectoire de référence, de 1 point du PIB en 2015, en 2017 de 2,5 points de PIB, pour revenir à 54,5% du PIB ; la pression fiscale doit très légèrement diminuer, de 44,7% du PIB en 2014 à 44,4% en 2017. En supposant que la croissance de la France passe de 0,4% en 2014 à 1% an 2015, 1,7% en 2016 puis 1,9% en 2017, que l'inflation remonte progressivement de 0,5% en 2014 à 1,8% en 2017, ceci permet de ramener le déficit public de 4,4% du PIB en 2014 à 4,3% du PIB en 2015 puis 3,8% du PIB en 2016 et 2,8% du PIB en 2017.
Les économies de dépenses publiques de 2014 portent sur l'Etat (7,7 milliards d'euros, avec une baisse de toutes les dépenses sauf d'éducation et de justice) ; sur la protection sociale (9,5 milliards d'euros) ; sur les collectivités locales (3,7 milliards d'euros).
Trois questions fondamentales
Il n'est pas très intéressant de discuter point à point, ligne à la ligne, les hypothèses faites ou les décisions prises . Nous pensons que la présentation du budget de 2015 est l'occasion de réfléchir à trois questions centrales liées :
Peut-on réaliser des économies substantielles de dépenses publiques sans faire des choix stratégiques ?
Est-il possible que la croissance nominale de la France se normalise (elle est supposée passer de 0,9% cette année à 1,9% en 2015 et 3,7% en 2017), en particulier avec la dynamique liée à la politique budgétaire et compte tenu de ce que nous savons de la croissance potentielle ?
Que doit-on penser de la stratégie de décalage dans le temps de la réduction des déficits, particulièrement si on croit à la neutralité ricardienne (effet négatif des déficits publics sur la dépense privée) ?
Réduction généralisée des dépenses ou choix stratégiques ?
L'approche prise par le gouvernement français est une réduction à peu près généralisée de l'ensemble des dépenses publiques (salaires de la fonction publique, dépenses de fonctionnement, d'investissement, de santé, de retraite, de politique familiale, des collectivités locales), touchant presque tous les types de dépenses. Quel est en réalité le besoin de réduction des dépenses publiques entre 2015 et 2017 ? Si on utilise une hypothèse raisonnable de croissance en valeur (1,8 % par an au mieux, sans doute moins, comme on le verra plus loin), il est de 80 milliards d'euros et non de 50 milliards d'euros, c'est-à-dire presque de 4 points de PIB.
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Pour réduire les dépenses publiques d'un tel montant, il faut une autre approche qui est celle des choix stratégiques. Que doivent arrêter de faire les Administrations Publiques ? Que doivent-elles transférer au secteur privé (la couverture des petits risques de santé, une partie croissante des retraites, une partie du système éducatif...) ? Que doivent-elles complétement arrêter de subventionner (le logement, la famille...) ? C'est ce type de question qui devraient être débattues.
Croissance prévisible et politique budgétaire
Une fois de plus, les perspectives de croissance utilisées, sauf pour 2014, et surtout pour 2016 et 2017, ne sont pas crédibles. Le débat sur la croissance potentielle de la France est pourtant très important. Si on prend en compte la tendance des gains de productivité et la démographie, elle est de l'ordre, en volume, de 0,8% par an. L'inflation en France est très faible et ne va pas remonter si facilement, avec le niveau élevé du chômage, le freinage des salaires, la nécessité d'améliorer la compétitivité, par exemple, vis-à-vis de l'Espagne, et la profitabilité des entreprises, la baisse des prix des matières premières due à la faiblesse de la croissance mondiale.
Enfin, il faut tenir compte du multiplicateur budgétaire : la réduction des dépenses publiques (1 point de PIB en 2015, ¾ de point de PIB chaque année en 2016-2017) réduit le PIB, probablement de la même quantité avec un multiplicateur budgétaire de 1 ce qui est l'estimation consensuelle.
On voit alors apparaître une dynamique déstabilisante : baisse des dépenses publiques, baisse de la croissance en volume, baisse de l'inflation, baisse forte de la croissance en valeur, donc au total amélioration ex post des finances publiques bien plus faible que celle qui est escomptée ex ante.
Faisant ce calcul pour 2015, nous trouvons que la croissance ne serait que de 0,3% et que le déficit public augmenterait à 4,6% du PIB, contre 4,4% en 2014. A plus long terme, une croissance en valeur supérieure à 2% est complètement improbable, alors que le gouvernement français annonce 3,1% en 2016 et 3,7% en 2017.
Stratégie de réduction très lente du déficit et neutralité ricardienne
Si on corrige les déficits publics prévus de la France pour tenir compte de l'optimisme gouvernemental sur la croissance en valeur à partir de 2015 et surtout de 2016, on parvient à un déficit public en 2017 de l'ordre de 4,2% du PIB, contre 4,4% en 2014 et 2,8% annoncés par le gouvernement. En réalité, le gouvernement français a une stratégie de réduction extrêmement lente des déficits publics. L'idée est bien sûr de protéger la croissance ; aussi de tenir compte du niveau extrêmement bas des taux d'intérêt qui rend la dette publique peu pénalisante.
Mais il faut réfléchir à l'hypothèse de neutralité ricardienne. Elle dit que si le déficit public est élevé, les agents économiques attendent une hausse des impôts et une baisse des transferts publics dans le futur, donc dépensent moins dès aujourd'hui. On voit en France historiquement une hausse de l'épargne des ménages et une baisse de l'investissement des entreprises chaque fois que le déficit public se creuse, ce qui va bien dans le sens de la neutralité ricardienne. S'il y a neutralité ricardienne, il ne sert à rien de repenser dans le temps l'ajustement budgétaire puisque la persistance des déficits publics fait reculer la consommation et l'investissement.
Conclusion
Les perspectives budgétaires données par le gouvernement français nous inquiètent :
compte tenu de l'ampleur de la réduction nécessaire des dépenses publiques, il faudrait une réflexion stratégique sur les missions de l'Etat, qui est absente ;
la prévision de croissance et de déficits publics qui est faite ne tient pas compte des estimations disponibles de la croissance potentielle de la France, en volume, et en valeur, ni de l'interaction entre réduction des dépenses publiques et croissance ;
la stratégie du gouvernement français est en réalité une stratégie de réduction très lente des déficits publics ; s'il y a neutralité ricardienne, ce qui semble être le cas, cette stratégie est inefficace puisque la croissance sera déprimée par le recul de la demande du secteur privé.
Par Patrick Artus, économiste et membre du comité exécutif Natixis
